“如果11次都解決不了問題，你環保局的牌子還有沒有權威性？”日前，省委常委、廣州市委書記萬慶良獲知鐘落潭鎮一企業長期排污、村民多次反映未獲解決后，嚴厲責問有關部門負責人。一石激起千層浪，市委書記“發飆”引發深思：環保執法緣何困難重重？鎮街無權監管卻又承擔屬地責任是否合理？簡政強鎮為何難以落到實處？在市委書記的高度關注下，該宗企業污染案有望得到圓滿解決，但這畢竟不是常態，加強社會管理、強化公共服務需要作出制度設計、政策安排。

　　本期廣州圓桌，我們邀請了3位專家和1位基層干部，圍繞新聞事件背后的行政邏輯、基層困境及解決之道等焦點問題進行探討。

　　CFP供圖

　　監督執法主體職責不清

　　南方日報：11次現場執法仍解決不了一個企業污染問題，事件本身說明了什么問題？

　　戴黍：政府各個部門之間、上下級之間往往存在行政壁壘問題。此類監督執法工作，不同部門之間、上下級政府之間存在相互推諉的情況，哪些是“肥缺”，哪些是“苦差”，大家心里都有數，導致有些事項無人認領，大家都不愿去碰，有些事項卻爭著管、搶著管。在這種情形下，尤其需要對權責作出清晰的界定。

　　此外，監督執法主體存在結構性缺陷，由于大范圍內的政府職能沒有得到整合，監督執法主體分散在各有關部門，一些關聯性較強的監督執法任務不能形成合力，從而導致了監督執法缺位；再次，監督執法主體職責不清、工作難以銜接、信息無法共享又引發了職能錯位。

　　史傳林：對于地方績效考核，目前最終還是落在GDP上。在環保執法過程中，如果真正將一些企業關停，有可能導致GDP下降，也可能因為工人失業而產生一些社會不穩定因素，政府肯定會綜合考慮，然后再作出決定。如果不把環保納入“一票否決”，這種局面恐怕難以根治。此外，領導實行的是任期制，而環境保護工作需要長期努力才見成效，造成各級領導干部根本不重視這一工作。

　　彭澎：從發展角度來看，環境保護當前還處于弱勢地位，得不到各級黨委政府的真正重視。譬如一些大項目，環評方面往往作出一些讓步、妥協。

　　張義：主要還是執法不嚴。一般來說，鎮街發現問題反饋至環保部門后，環保部門來現場后，首先是督促其整改。被投訴的那個自行車廠，也安裝了凈化設備。但問題是，環保部門沒有力量搞好后續監管，一套凈化設備運行要成本，有投訴、檢查時，上線運行一下，人一走就關掉。鎮街只有監督權，發現問題后可以督促其改正，但很難有效制止。

　　鎮街權責不對等亟待改變

　　南方日報：這一事件既反映出廣州環保部門執法力量薄弱、執法成效不足，也折射出廣州鎮街執法權力缺失，但又承擔無限責任。如果把部分行政執法權力下放基層，對于加強社會管理、強化公共服務能否有積極意義？

　　戴黍：公共管理有一條鐵律，權力和責任一定要對等，如果二者不適應，權責不對稱，長此以往一定會出問題。廣州不少鎮街面積大，外來人口多，入住企業多，經濟發展快，鎮一級政府承擔了大量的管理職責，但行政許可、行政審批及行政執法權并沒有真正放下去。類似這種企業污染事件，不應該因為某個領導的特別關注才得以處理，而是應該靠制度化、常規化的手段來解決。鎮街政府無權，但出事后要被問責，違背了權責對等原則。

　　史傳林：簡政強鎮最早是在順德推開的，改革成效不錯。一方面是推行大部制，優化組合黨委、政府的組織架構，一方面是梳理行政管理事項，能放的往下放，鎮街承接權限后，著力在規范行政、減少環節、提高效率上實現“大提速”。在我們的行政序列中，鎮處于最末端，“壓力體制”在鎮一級政府中體現得非常明顯，上邊千條線，下邊一根針，中央、省、市、縣都是間接管理，鎮是直接面向群眾，承擔的公共事務壓力大，簽了很多責任狀，但有些也落實不了，改變這一現狀需要重新調整利益格局。

　　彭澎：關于簡政強鎮，我想打幾個問號。上邊做不好的，下邊是不是一定能做好？難道省、市講政績，鎮就不講政績？現在的問題是層層要權，省里向中央要權，市里向省里要權，鎮街向市區要權，行政許可、審批及執法意味著資源，都想聚在手里。如果有嚴格的考核，拿權的要承擔責任，估計大家也不會要了，放權也不是萬能的。

　　張義：如果給鎮街執法權，對于搞好基層治理極具積極意義。譬如我們有環保方面的執法權，我們肯定會統籌考慮，比如制定切實可行的低端企業淘汰計劃，把那些重污染的行業、企業淘汰出轄區。環保部門也可以制定這個計劃，但他們執行不下去。如果審批、監督、執法一條龍，我們發現問題就可以處理，行政效率將大大提高。

　　區一級政府也無權下放

　　南方日報：廣東省早已下發《關于簡政強鎮事權改革的指導意見》，廣州市也推出了實施意見，但事權改革緣何難以推進？

　　戴黍：應該說，我們的行政機制設置存在問題。從權力使用的方便考慮，上位權主要集中在關聯部門。就拿行政審批來說，各部門中一般按管理條塊設置內設機構，某一類事務的審批、管理和監督集中在一個內設機構中，這使得一些政策性的管理變成了審批的條件，一些管理和監督措施也由審批替代了。

　　史傳林：一方面，鄉鎮這個層級，很早就有存廢的爭論。從中國傳統來講，自秦朝至清末的兩千多年，“皇權止于縣政”，鄉里制度集中地反映了宗法性與行政性的高度整合，新中國成立以來很長時期，鄉鎮的功能主要是農村治理；另一方面，對于經濟發達地區，傳統概念早已突破，也需要配套改革，但現在公共利益部門化傾向十分明顯，權力背后是資源和利益，改革意味著利益關系的重新調整。不要小看簡政強鎮，從大處講這一進程涉及國家行政體制改革的整體推進。

　　張義：廣州市目前是市、區、鎮街三級架構，市層面權限占大頭，區里也沒有多少權可以放。為什么這么說，拿我們區來講，鎮街干部與區直機關干部經常交流，我也在區職能部門任職過，去年，市向各區（縣級市）下放了一批事權，情況才稍有改變。此外，目前對職能部門沒有嚴格考核，如果我們針對國土規劃部門考核每年度違章建筑的占比，這就會倒逼他們改革創新解決問題，而不是把標準、條件設置太高，過不了審批關就是違法，實際造成全部違法。但實際呢，這一項考核的是鎮街，權責嚴重不對等。

　　政府擴權沖動亦需警惕

　　南方日報：也有人擔心權力下放造成監督真空，簡政強鎮尚需哪些配套機制？

　　戴黍：確實存在這一問題，這需要從另一個層面去做好制度設計，包括財力保障、監督體系等。但這并不是阻礙權力下放的理由，簡政放權的大趨勢不能動搖，如果基層在承擔大量事務的情形下，而沒有一定的決定權和自由裁量權，造成的后果會更嚴重。至于實施效果以及反映出來的問題，需要邊摸索邊解決。

　　史傳林：基層面臨社會管理壓力，權力下放是一方面。但我們也要反思，基層也要擴權，是不是政府管得太多？政府本身就有擴權的沖動性，加之公民社會比較薄弱，面對分散的個體，政府這種沖動需要抑制。同時，壓力大往往是因為政府職能邊界太寬，就這次這個污染事件來說，國外的經驗是很多環保NGO會介入，而不僅僅是政府的干預，行政權力介入有強制性，社會組織、媒體的介入效果往往會更好，會給企業帶來一種社會壓力。

　　張義：簡政強鎮要落實到位，確實還需要先期考慮配套機制問題。一是財力、人力的配備，切實做到“權、責、財”相統一，事權的增加，意味著人員的增加；二是法規需要進一步完善，行政執法權現在只賦予縣級以上政府，廣州的中心鎮行政級別已經是參照縣級政府，如何理順市、區、鎮關系，制度上需要作出安排；三是監督體系方面，我們應該把所有事項的辦事程序公開化、規范化，使其簡單明了，不能再是以文件形式內部流通，再就是嚴格考核，如果權力下放，出問題遭罰理所應當。

　　撰文 南方日報記者 黃偉

　　●嘉賓

　　戴黍 華南師范大學公共管理學院教授

　　史傳林 華南農業大學公共管理學院副院長

　　彭澎 廣東省體制改革研究會副會長

　　張義（化名） 廣州市某區基層干部

　　●主持人

　　黃偉 南方日報記者

　　網友熱議系列報道

　　■反響

　　連日來，本報陸續刊出了《11次現場執法，為何解決不了企業污染》、《考核責任狀接到手軟，放權強鎮不能紙上談》等報道，吸引了不少基層干部、專家學者及網友的廣泛關注。

　　網友“蔥蔥卷兒”感嘆，“遇到這些橫的，環保局搞不定，遇到真正愛環保的，他們可從來沒手軟過，獅子大開口才是他們的強項，環保從來都不是他們的強項。”

　　網友“菄田”說，現在部門最大的壓力不是本職工作，是各項考核！

　　貌似專業人士的網友“PM魔靈座”說，國內的績效行政問責還是一個較為新鮮的事物。

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