打破了部門立法格局；治污方向從無害化轉向資源化，將治污納入法律援助范圍

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法規立項論證，從原來的“政府報什么，人大審什么”，調整為市人大有關工作機構先行介入，綜合論證立法的必要性、可行性及立法思路。此系五年來，本屆市人大常委會立法的突出變化之一。《北京市水污染防治條例》即為立項論證制度實施后，首個制定的地方性法規。

迄今為止，《北京市水污染防治條例》已頒布實施近兩年。該部法規改變了北京市水污染防治的總體思路，即從原來的“無害化”治污，轉向了“資源化”治污；破解了水污染治理各自為戰的困局，確定了城鄉水流域統籌治理的原則。同時，法規大幅提高了超標排污的處罰力度，違法者面臨相當于原標準12倍的高額罰款；并將水污染損害賠償案件納入了法律援助范圍。

時間表

2008年10月

啟動立法立項論證

2009年9月

草案征集意見

2009年12月

首次審議

2010年9月

二次審議

2010年11月

表決通過

2011年3月1日起

頒布實施

【開欄語】

本月22日，北京市第十四屆人民代表大會第一次會議將召開。屆時，本屆即第十三屆市人大代表任期屆滿，結束五年履職。五年來，本屆人大常委會制定了《水污染防治條例》、《生活垃圾管理條例》、《食品安全條例》等一系列民生類法規，改變了北京，改變了我們的生活。即日起，本報推出“立法背后的故事”系列報道，由參與上述民生類法規制定的市人大代表、市人大常委會委員，講述法規的“出籠”過程，回顧五年北京法治進步的進程。

王燦發北京市人大代表，著名環境法專家

1月10日，距離北京市第十四屆人民代表大會第一次會議開幕還有12天。連任的市人大代表、中國政法大學教授王燦發開始準備議案——提請市政府按照《北京市水污染防治條例》（簡稱《條例》）第六十八條的規定，制定綜合利用雨水和再生水的具體管理辦法。

他強調，《條例》是五年來市人大的立法亮點之一，“不論是立法體制，還是法規內容，都有很多創新。比如開了法規立項論證先河，打破了部門立法格局；明確了從無害化轉向資源化的治污方向，以及治污納入法律援助范圍等等，具備非常高的可操作性”。

契機

打響水資源保衛戰

作為市人大城建環保委委員，王燦發回憶說，2008年1月，在市十三屆人大一次會議上，176名代表聯名提交建議——“早日還清北運河”。代表們關于“還清北運河”的呼聲，打響了一場水資源保衛戰，也拉開《北京市水污染防治條例》的立法前奏。

當時，北京市調整水污染的法規是制定于2002年的《北京市實施〈水污染防治法〉辦法》。王燦發說，事實表明，這部法規已遠遠不能滿足北京市的治污需求。

從1997年到2008年，北京連續10余年干旱，水資源入不敷出，只得超采地下水，結果導致超采的地下水超過56億立方米，相當于抽干2800個昆明湖。“如果北京不加大再生水利用率，近80%的用水都靠地下水，將導致地面下沉。”王燦發說。

同時，由于連年少雨，河湖補水只能采用城市污水處理廠的退水和再生水，導致北京幾乎沒有一條干凈的河流。2009年，市人大常委會執法檢查組展開執法檢查，王燦發參與其中，“除了京密引水渠、圓明園湖、昆明湖、北海等大家較重視的水域，不少河溝很臭很黑”，他回憶說。

執法檢查報告證明了水污染的嚴峻形勢：大部分河道幾乎沒有環境容量和納污能力。在2008年監測的全市有水河流（共82條）中，四類、五類和劣五類水質河道長度占到監測總長度的44.1%。城市中、下游地區大部分仍為劣五類水體，下游河湖仍然存在著黑臭現象。

其中，流域面積覆蓋了整個中心城以及5個新城的北運河水系，幾乎成為承擔城市排污功能的納污水系，2007年流域水質為劣五類的河段比例，高達77.7%。

王燦發說，2008年6月1日，修訂后的上位法《水污染防治法》頒布實施，2002版《北京市實施〈水污染防治法〉辦法》迎來重修契機。

創新

改變“部門立法”格局

提起當年，市人大法制委副主任委員張引說，2008年2月，《中華人民共和國水污染防治法》審議通過后，重修2002版《北京市實施〈水污染防治法〉辦法》就納入了日程，并被列為首批6個法規立項論證項目之一。

據媒體報道，我國國家層面的立法項目80%以上是由政府部門提出的。這一“部門立法”格局，難免導致個別部門或為擴大自身權力，積極立法；或為推卸管理責任，推遲立法或不立法。

張引說，為改變“政府報什么，人大審什么”的局面，發揮人大在立法中的主導作用，從2008年起，市人大常委會啟動法規立項論證試驗。市政府提出的立項報告，常委會有關工作機構須就立法的必要性、可行性、主要問題和突出矛盾等，采取座談會、社會調查、聽證會等多種形式，聽取人大代表、專家學者、社會團體、群眾及政府有關部門的意見，涉及問題復雜的，還要召開立項論證會，然后提出立項論證報告，作為法規起草的前提和基礎。

既是著名環保法專家、又是市人大城建環保委委員，王燦發參加了重修2002版《北京市實施〈水污染防治法〉辦法》的立項論證會。會上，他提出，北京需要的不是一部基于上位法的《實施辦法》，而是一部新的水污染防治條例。

他說，上位法提出了水污染防治“堅持預防為主、防治結合、綜合治理”的原則。但北京迫在眉睫的問題有兩個：城市“解渴”、水系清污。僅靠上位法確定的“污水無害化”原則，不能同時解決兩大難題。

《北京市實施〈水污染防治法〉辦法》的立項論證，貫穿2008年大半年。政府部門最初提出的立項報告，還停留在修訂《實施辦法》層面。而立項論證最終結果，采納了王燦發的觀點。在論證報告中，市人大建議將修訂《實施辦法》調整為制定新《條例》。

張引說，立項論證不僅確定了從無害化向資源化轉化這一北京水污染防治的總體思路，還帶來了另一個變化，新《條例》的起草單位由環保局一家，變為水務局等多個部門共同制定。

突破

治污納入法律援助范圍

1998年，王燦發在中國政法大學創立了全國第一個民間的向污染受害者提供法律援助的機構——污染受害者法律幫助中心。2002年，中心受理了一起懷柔區懷河污染投訴，給他留下深刻印象。

他說，當年，懷河下游不少養鴨子的農戶，鴨子突然患了“傳染病”，嘴、腳潰爛，農戶懷疑跟懷河水質有關。中心提取了懷河下游水樣，檢測表明，水質中堿含量嚴重超標。追根溯源，懷河上游一家養豬場，使用堿消毒，廢水排入懷河，導致鴨子“中毒”。

提起訴訟后，養鴨子的農戶均獲賠償。“但如沒有中心的檢測結果，單靠農戶自己，沒有能力調查取證”，王燦發說，為保護無數“養鴨農戶”的權益，起草國家《水污染防治法》時，他提出“環保部門支持受害者提起訴訟”、“共同訴訟”、“水污染損害是由第三人造成的，排污方先行承擔賠償責任”等觀點。

歷經三次立法協調會，國家《水污染防治法》最終保留了王燦發的觀點。

但在《條例》一審稿中，王燦發沒找到上述向水污染受害者傾斜的條款，他提出“追加”建議。

《條例》二審稿出現了“追加”條款，并一直沿用到最終的表決稿。

《條例》明確規定，“環境保護行政主管部門和有關社會團體可依法支持因水污染受到損害的當事人向法院提起訴訟，并在確定污染源、污染范圍及污染造成的損失等事故調查方面為當事人提供支持”；“本市的法律援助機構應將經濟困難公民因水污染受到損害請求賠償的案件，納入法律援助的事項范圍”。

“比國家上位法的力度還大”，王燦發評價說，“上位法僅要求，環保部門支持訴訟，屬鼓勵性質，但北京地方條例已將此作為環保部門的義務。而且，水污染納入法律援助范圍，這已顯露出環保公益訴訟的雛形，在全國立法中獨樹一幟”。

留聲

《北京市水污染防治條例》的制定，是本屆市人大常委會改進立法工作的一次重要嘗試和實踐。立法堅持了“針對問題立法、立法解決問題”的原則，較早啟動了立法論證工作，首次采取“兩審三通過”的審議程序，提高了立法工作的質量。這項法規較好地處理了水污染防治、水資源開發利用、水生態保護的關系。——北京市人大常委會主任杜德印