用市場的手段深入推進治污減排,正是排污權交易的意義所在。國務院日前印發的《進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》提出,到2015年底,試點地區全面完成現有排污單位的排污權初次核定;到2017年,試點地區基本建立排污權的有償使用和交易制度。
排污權有償使用和交易究竟有何用,目前試點地區進展如何,還存在哪些問題,應如何更好推進?圍繞這些問題,本報記者專訪了環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南。
重大制度創新
記者:請問《意見》的出臺對我國經濟社會發展有何意義?
王金南:排污權有償使用和交易制度是我國生態文明制度,特別是環境市場制度的一項重大創新,由排污權有償分配和排污權交易兩級市場構成。所謂排污權,指一個排污單位在特定時期經相關部門核定、允許的排放污染物的數量、濃度、位置的許可。排污單位享有的是這些排污指標的使用權。
對一些特定的行業企業而言,獲取排污權是其進行生產和經營活動的前提,甚至可以理解為一種生產“要素”的投入。一旦排污權核定并有償取得,排污單位就會十分珍惜這種環境資源,在市場的驅動下實現環境容量資源的最優配置。這是建立排污權有償使用和交易制度的初衷,《意見》的出臺將對未來產業結構調整、環境管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理等起到顯著的促進作用。
記者:對于此前11個地區開展的排污權有償使用與交易試點,您怎么評價?
王金南:上世紀80年代,我國就開始了排污權有償使用與交易試點的探索,但進入試點探索深化期是在2007年以后,環保部與財政部先后批復了浙江、江蘇、天津、河北、內蒙古等11個國家排污權有償使用與交易試點。應該說,經過近7年來的試點,這11個試點地區取得了積極成效,為我國下一步深入推進排污權有償使用與交易積累了一些經驗。
首先,充分認識到排污權有償使用與交易可成為深入推進總量減排的重要手段,特別是江蘇、浙江等地的企業對排污權有償使用的接受程度明顯要高于其他地區,甚至開始探索利用排污權抵押貸款。
其次,排污權有償使用與交易沒有照搬照抄美國以及其他國家的做法,在排污權的核定、有償使用及交易價格設計、實施時限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規范交易行為與政策實施范圍,以及交易管理和實施保障方面,基本有了較好的認識。
第三,明晰了推行排污交易面臨的主要“瓶頸”,包括交易平臺、與有關政策的協調等。排污權抵押貸款、排污權租賃等新型管理方式為排污權交易市場注入了新鮮活力。
存在四大問題
記者:盡管地方已試點多年,但排污權交易仍存在較多問題,比如有償使用的價格等,對此您怎么看?
王金南:排污權有償使用和交易是一項環境市場制度創新,目前各試點地區難免存在一些問題。概括起來,主要有四個方面:
一、配套政策和頂層設計不足,地方試點五花八門、規范性不足。當初,財政部和環保部聯合批復地方試點時,并沒有給出明確的試點內容和試點目標,頂層上沒有給予很好的指導。從2007年江蘇的第一個試點到現在,批復試點的部門始終沒有出臺政策給予指導。這正是此次《意見》出臺的目的。
二、有償使用定價方法和依據不夠清晰,特別是排污權有償使用的年限和價格不均衡問題較為突出。各地政府發放的排污權有效期五花八門,從5年、10年到20年、無限期不等;從試點情況看,有償使用價格折算為年度進行比較,每年每噸二氧化硫征收標準從180元到2240元不等,化學需氧量征收標準從210元到4000元不等,相差較大,有的甚至達10倍以上。
三、地方政府比較重視一級市場,也就是有償分配市場的發展,對二級市場的發育缺乏政策指導,企業“惜售”問題比較突出,一些地方已經成交的案例,很多也還是在政府“拉郎配”情況下進行的。截至2013年底,全國試點省市區有償使用和交易總額達39億元,其中有償使用金額20億元,市場規模仍較小。
四、排污權核定與目前的總量控制制度缺乏有機協調,大部分試點地區,總量控制指標沒有有效地分配到重點污染源;在排污權有償使用和交易的兩個市場中,如何平衡政府與市場的作用還有待清晰,特別是政府在這個市場中既充當“裁判員”又是“運動員”。
針對上述問題,《意見》作出了規定。比如,排污權出讓標準由試點地區根據當地污染治理成本、環境資源稀缺程度、經濟發展水平等因素綜合確定;排污權交易應在自愿、公平、有利于環境質量改善和優化環境資源配置的原則下進行,交易價格由交易雙方自行確定等。不過,如何有效解決“惜售”等問題,目前《意見》沒有提出針對性措施,這是我國排污權交易下一步深入探索需要解決的重點。
改革從何突破
記者:排污權有償使用和交易在國外的進展狀況如何?
王金南:美國排污權交易的發展分為兩個階段。第一階段為上世紀70年代到90年代,排污權交易在部分地區進行,涉及多種污染物。第二階段以1990年通過的《清潔空氣法》修正案并實施的酸雨計劃為標志,實施至今,主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物,在全國范圍內的電力行業實施,而且有可靠的法律依據和詳細的實施方案,是迄今為止最廣泛的排污權交易實踐。美國對實行交易制度前排污單位獲得的排污權實行無償分配;對新排污單位,要求必須通過市場向其他單位購買或向政府競買。實行排污權交易以來,市場非?；钴S,高峰期二氧化硫交易量約250萬噸,二氧化硫、氮氧化物分別下降64%和70%。每年形成生態和健康收益1420億美元,二氧化硫年度減排成本為23億至35億美元,氮氧化物年度減排成本為12億美元。收益和成本比率大于40:1。
實踐證明,國際上在利用排污權交易機制降低污染物排放和溫室氣體排放方面取得了顯著成效。
記者:下一步,我國的排污權有償使用和交易試點工作應該怎樣推進?
王金南:總結發達國家推行排污權交易的經驗和做法,我認為以下幾個問題是成功的關鍵,對我國推行排污權交易工作具有重要啟示。
一是,健全的法律法規是排污權交易實施的重要保障,無論是美國的酸雨計劃,還是歐盟的碳排放交易,都得益于良好的法律基礎。二是,政府要建立起透明、嚴格的監督執法體系,營造公平、公正的排污權交易市場環境,保障排污權交易市場機制發揮最大作用和確保總量控制目標的落實。三是,污染排放數據準確計量是排污權交易的基石,排污交易政策的實施必須配套精確、連續、完整的監測設備作為支撐,加強數據監測和審核。四是,嚴厲的懲罰是保障排污權交易順利實施的基礎。在美國排污權交易體系中,處罰機制占有非常重要的地位,對違法企業提出了嚴格的處罰措施,確保處罰力度遠遠大于企業違法的經濟收益。