編者按

　　去年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)文件在基本公共服務(wù)領(lǐng)域逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。財(cái)政部近日印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，將環(huán)境治理納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　同時(shí)，目錄還包括社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)以及其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)性事項(xiàng)。目錄的完善有利于提高政府環(huán)境公共服務(wù)水平，推進(jìn)環(huán)保工作在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)一步發(fā)展。

　　本版將推出系列報(bào)道，關(guān)注政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的討論和實(shí)踐。本期報(bào)道將提綱挈領(lǐng)，介紹政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)、現(xiàn)存問(wèn)題和建議。

　　●政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)實(shí)踐主要由各地方政府根據(jù)具體的情況實(shí)施，且僅開(kāi)放了個(gè)別領(lǐng)域范圍,導(dǎo)致我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的領(lǐng)域范圍不明晰、操作隨意性較大，且動(dòng)力不足。

　　●我國(guó)財(cái)政資金使用習(xí)慣于購(gòu)買政府部門所需的一般性，即可量化為固定資產(chǎn)的消費(fèi)品，或是與工程建設(shè)等相關(guān)的工程招標(biāo)建設(shè)服務(wù)等。以環(huán)保專項(xiàng)資金為例，資金使用范圍對(duì)我國(guó)各級(jí)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)造成了限制。

　　●《政府采購(gòu)法》忽視了最影響公民環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)的服務(wù)質(zhì)量,導(dǎo)致在專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)境技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域，因無(wú)法確定服務(wù)質(zhì)量是否相等，往往會(huì)采取最低價(jià)中標(biāo)的原則。

　　●在缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制的情況下，政府所擁有的包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價(jià)格的制定和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理等難以獲得有效監(jiān)督。

　　●政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供全過(guò)程的跟蹤監(jiān)管和對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收。

　　●各級(jí)政府應(yīng)在公共財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的預(yù)算，或在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，使之規(guī)范化、制度化。

　　2012年，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模接近1.4萬(wàn)億元，占GDP約2.6%，相比2002年1009億元的規(guī)模，政府采購(gòu)規(guī)模11年間增長(zhǎng)13倍。但與國(guó)際政府采購(gòu)資金規(guī)模平均占GDP比重10%的水平相比，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模還有較大距離。同時(shí)，我國(guó)政府采購(gòu)主要涉及領(lǐng)域?yàn)橐话阈怨潭ㄙY產(chǎn)購(gòu)置等領(lǐng)域，涉及公共服務(wù)尤其是環(huán)境服務(wù)的政府采購(gòu)少之又少。

　　政府購(gòu)買服務(wù)被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)新常態(tài)下較為有效的治污模式，那么，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展能否一帆風(fēng)順，又該如何為其保駕護(hù)航？

　　現(xiàn)有機(jī)制政策還有哪些不適應(yīng)？

　　采購(gòu)范圍不明晰，規(guī)章制度、管理與保障機(jī)制不健全

　　盡管有了政策推動(dòng)，我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)尚存在采購(gòu)范圍不明晰，規(guī)章制度不、管理與保障機(jī)制不健全等問(wèn)題。

　　目前，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)實(shí)踐主要是由各地方政府根據(jù)具體的情況實(shí)施，且僅開(kāi)放了個(gè)別領(lǐng)域范圍,導(dǎo)致我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的領(lǐng)域范圍不明晰、操作隨意性較大，且動(dòng)力不足。

　　盡管環(huán)境保護(hù)部2013年下發(fā)《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把增加政府購(gòu)買基本公共環(huán)境服務(wù)作為基本原則之一，但對(duì)于政府采購(gòu)中具體如何操作，尚未明確。

　　政策不明導(dǎo)致地方落實(shí)困難，我國(guó)目前大部分省市實(shí)施政府購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域主要還是集中在財(cái)政專項(xiàng)撥款的一些大眾通用設(shè)備的購(gòu)置、各類定點(diǎn)服務(wù)等，公共服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模很小。2012年，我國(guó)公共服務(wù)類采購(gòu)僅占當(dāng)年政府財(cái)政支出1%，與國(guó)際水平相比相差甚遠(yuǎn)。其中環(huán)境服務(wù)所占我國(guó)政府公共服務(wù)采購(gòu)比例更低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足未來(lái)我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的發(fā)展需要。

　　同時(shí)，我國(guó)財(cái)政資金使用習(xí)慣于購(gòu)買政府部門所需的一般性，即可量化為固定資產(chǎn)的消費(fèi)品，或是與工程建設(shè)等相關(guān)的工程招標(biāo)建設(shè)服務(wù)等。政府在某些領(lǐng)域設(shè)立的專項(xiàng)資金要求堅(jiān)持專款專用，不得擅自更改資金的用途。以環(huán)保專項(xiàng)資金為例，資金使用范圍對(duì)我國(guó)各級(jí)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)造成了限制。

　　另外，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督管理、評(píng)價(jià)考核不夠規(guī)范，對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率評(píng)價(jià)仍然局限于行政考核制度。

　　《政府采購(gòu)法》最初的立法目的決定了其關(guān)注重點(diǎn)在降低成本和遏制腐敗，忽視了最影響公民環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)的服務(wù)質(zhì)量。這導(dǎo)致在專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)境技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域，因無(wú)法確定服務(wù)質(zhì)量是否相等，往往會(huì)采取最低價(jià)中標(biāo)的原則。

　　在缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制的情況下，政府所擁有的包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價(jià)格的制定和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理等難以獲得有效監(jiān)督。從合同的相對(duì)性出發(fā)，作為消費(fèi)者的公民又無(wú)法向供應(yīng)商提出合同上的請(qǐng)求權(quán)，公眾的環(huán)境權(quán)益較難維護(hù)，政府采購(gòu)效益較難保障。

　　推進(jìn)過(guò)程中還需細(xì)化哪些問(wèn)題？

　　完善制度建設(shè)、明確購(gòu)買主體，將采購(gòu)環(huán)境服務(wù)納入政府預(yù)算，給予資金保障

　　推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

　　首先，加強(qiáng)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)制度建設(shè)，規(guī)范有序推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)。

　　政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)原則上應(yīng)按照部門預(yù)算和政府采購(gòu)的程序、方式組織實(shí)施。各地要建立健全政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)機(jī)制，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，建立健全項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程。

　　其中，購(gòu)買工作應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。購(gòu)買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購(gòu)買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等，按照合同要求支付資金，并加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供的全過(guò)程跟蹤監(jiān)管和對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收。承接主體要嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按時(shí)完成服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。

　　其次，明確政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)主體，合理確定政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)范圍與內(nèi)容。

　　政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的購(gòu)買主體主要是經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)的各級(jí)環(huán)保部門、建設(shè)部門和承擔(dān)行政管理職能的環(huán)境保護(hù)督察監(jiān)管機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等。納入機(jī)構(gòu)編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，可根據(jù)實(shí)際需求，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式提供環(huán)境公共服務(wù)。

　　政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)。

　　從目前中央政府采購(gòu)目錄看，尚未對(duì)各項(xiàng)采購(gòu)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致分類。很多省級(jí)的目錄比中央的更加詳細(xì)、范圍更廣，并且已經(jīng)有了中介服務(wù)、專業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)等服務(wù)類內(nèi)容。

　　再次， 將購(gòu)買環(huán)境服務(wù)納入政府預(yù)算，確保資金使用公開(kāi)、透明、規(guī)范、有效，強(qiáng)化政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)資金設(shè)立和實(shí)施的持續(xù)性、穩(wěn)定性。

　　建議各級(jí)政府在公共財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的預(yù)算，或者在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮，使之向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。修訂環(huán)保專項(xiàng)資金管理辦法等規(guī)章制度，允許使用環(huán)境保護(hù)相關(guān)專項(xiàng)資金、排污收費(fèi)、環(huán)境稅收等資金用于購(gòu)買環(huán)境服務(wù)。

　　同時(shí)，資金使用要確保公開(kāi)、透明、規(guī)范、有效。實(shí)施資金項(xiàng)目績(jī)效管理，嚴(yán)格績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

　　第四，培育與扶持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的保障機(jī)制，把培育與扶持環(huán)境服務(wù)業(yè)作為支撐政府采購(gòu)服務(wù)的重要工作。

　　探索開(kāi)展和推進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)制試點(diǎn)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。鼓勵(lì)環(huán)境服務(wù)承接主體積極開(kāi)展服務(wù)模式創(chuàng)新。

　　作者單位為環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院

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買服務(wù)比買工程有何優(yōu)勢(shì)？

有利于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮社會(huì)力量推進(jìn)環(huán)保工作

　　“十一五”以來(lái)，我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)得到了廣闊的發(fā)展空間。“十一五”期間我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)收入年均增長(zhǎng)率約為30%。到“十一五”末期，我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)年收入總額約為1500億元，環(huán)保產(chǎn)業(yè)中環(huán)境服務(wù)業(yè)增加值比重約為15%，從業(yè)單位約1.2萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員約270萬(wàn)，持有有效環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)許可證書的單位有2100多個(gè)。

　　雖然我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，但總體上看還存在發(fā)展水平較低、結(jié)構(gòu)不合理、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、市場(chǎng)不規(guī)范、服務(wù)體系不健全等問(wèn)題。政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)，放開(kāi)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，為環(huán)保企業(yè)拓展發(fā)展空間，有利于促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。

　　實(shí)際上，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，其有利于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更好地發(fā)揮社會(huì)力量推進(jìn)環(huán)保工作。

　　由于政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)是按照一定的方式和程序，將由政府直接提供的環(huán)境公共服務(wù)交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量支付費(fèi)用。因此，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)有利于整合利用社會(huì)資源，發(fā)揮市場(chǎng)功能作用；有利于引導(dǎo)環(huán)境服務(wù)需求，擴(kuò)大社會(huì)力量參與；有利于加快環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加環(huán)境服務(wù)供給，是深化社會(huì)領(lǐng)域改革，創(chuàng)新完善環(huán)境公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建多層次、多方式、多元化的環(huán)境公共服務(wù)體系，提高政府環(huán)境公共服務(wù)水平的有效手段。

　　同時(shí)，政府向社會(huì)提供環(huán)境公共服務(wù)是履行政府法定環(huán)境保護(hù)責(zé)任的重要內(nèi)容，能夠幫助政府改進(jìn)提供環(huán)境服務(wù)方式，簡(jiǎn)政放權(quán)、提高效率。

　　2014年中央預(yù)算主要支出項(xiàng)目安排上，節(jié)能環(huán)保的預(yù)算比上年增長(zhǎng)7.1%，地方政府對(duì)環(huán)保的投入也不斷增加。但我國(guó)環(huán)境公共服務(wù)存在能力與規(guī)模不足、質(zhì)量與效率不高、領(lǐng)域與區(qū)域不平衡等突出問(wèn)題。

　　改由政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)購(gòu)買環(huán)境服務(wù)，通過(guò)多元的非營(yíng)利性或營(yíng)利性的環(huán)保組織以及企業(yè)提供專業(yè)化服務(wù)，有利于提供環(huán)境服務(wù)水平，提升管理效率。