PPP模式作為一種制度安排自上世紀八九十年代在英國提出以來，不同程度的實踐和探索已經幾乎波及世界主要的市場經濟國家。2000年后，我國在城市市政公用行業啟動市場化改革，開始嘗試PPP模式的實踐，其中最為業界熟悉和后來被廣泛應用的就是BOT、TOT等方法，這些模式在中國特殊的建設背景、投融資背景下，其在實踐中的操作模式不斷地本土化和國情化，使用的范圍也不斷地加以擴展，形成了一些理念相通，但操作規程具有很大差異化的中國特色的PPP體系。這一模式的應用對于緩解本世紀初我國城市基礎設施建設需求與資金配置方面的矛盾，加快國內的城鎮化進程，推進經濟的高速發展實際上都起到了非常好，或者說是不可或缺的作用。在我國的自來水廠，污水處理廠和垃圾焚燒處理設施等建設領域的作用尤為突出，在相當大的程度上加快和推進了國內環境基礎設施領域體系的構建與完善，可謂功不可沒。

2014年，隨著新一屆中央政府面對經濟新常態所采取的一系列應對措施和政策調整，PPP模式被以一種前所未有的規格和力度被各級政府推介和響應，尤其隨著財政部、發改委一系列框架性文件的出臺，PPP模式已經在各地形成了聲勢浩大的應用態勢，可以說呼聲一浪高過一浪。但根據以往的政策應用和推廣經驗，在當前幾乎是逢重大項目必談PPP的熱鬧形式下，一些冷靜的思考和對規范化的敬畏是必要也是必須的，一些理念和邊界的理清和甄別對于PPP的長期有效運行則顯得日漸迫切。以下就幾個問題提出來，供業內共同探討和完善。

PPP模式作為一種資金籌措與合作的制度安排，其核心的組成部分是公共設施或服務項目以及私人或者說是民間的資本，以公共項目為基點，以公私合作為特征，以撬動民間資本和提高效率為目標，以政府的信譽吸引民間資本的參與，從而克服資金短缺的瓶頸，完成公共項目的建設和運行。該模式將公共建設項目的信譽與民間資本的收益相結合，滿足了政府的資金杠桿需求，在一定的時間內擴大公共建設項目的數量和規模，滿足社會和城鎮化發展的需求。從理論上講，PPP模式不但擴大了同一時間段內投入公共項目建設和運營的資金量，同時由于私人資本的介入可以有效地提高公共項目的建設和運營效率，從而完成政府和民間資本的雙贏。

第一，在新常態的經濟背景下，我國地方財政收入增加缺乏創新的渠道，地方政府在事權和財權上多年不匹配，地方政府在以往的諸多應用PPP模式的項目上存有諸多信譽不良記錄，所以在當前PPP模式的應用中首先要考慮的不是撬動多大的資金量，而是要以針對性的法規為支撐，規范和規避PPP項目在整個生命周期中的法律風險和支付隱患。以BOT為例，以往在國內操作過程中就是以擔保抵押方式，代替了國際上通行的項目收益擔保方式，這是一種BOT形式的變種，借貸方雖然規避了風險，但同時也限制了BOT模式更加廣泛的應用。目前地方財政支出剛性和收入保證在支撐大規模PPP項目的開展上還缺乏一定的最終支付保證，也就是說私人資本還在一定程度上缺乏獲得承諾收益的保障。目前國內部分的BOT污水處理廠經常被拖欠運營費用就是典型的例證。所以說，PPP模式當前最迫切最核心的問題就是要以法規的形式確保執行的各個環節能有章可依，有法可循。只有從根本上消除了PPP模式的風險，這一模式才具備大規模推行的保證，同時這也是消除面對PPP項目政府熱情和民間吸引力不匹配的核心所在。

第二，政府要在這一輪的PPP高潮中切實控制好項目的數量和規模，PPP作為一個融資的工具可以放大資金的募集規模，暫時緩解政府的資金壓力，但PPP解決的只是個過程問題，最終的結果，不管是資金的占用成本還是運營維護成本都是要政府買單。不管是財政全額撥付，還是收費加財政補貼，地方政府的收入規模只能支撐一定數量的PPP項目，一旦政府不能按期支付承諾回報，那么PPP的資金放大作用就會轉化成政府的支付壓力和風險，這一點上一定要汲取上一輪地方融資平臺的經驗教訓。所以政府的財政有多大的實際支付能力，在某種程度上決定了PPP在本地區推廣運行的規模，切不可在這一輪的PPP風潮中，不切實際地盲目擴大項目的數量和規模，不管是基于投資拉動地方經濟的目的，還是完善公共設施的政績考量，都要求地方政府量入為出，有計劃，有控制地使用好PPP的資金放大功能，切不可演化成聚集政府支付風險的另一場盛宴。

第三、中央政府是否可以調整一部分對地方財政支持的撥付形式，加強對PPP模式推廣的支持，緩解地方政府的最終買單壓力。比如在農村的環境污染治理領域，中央政府加大了支持力度，下撥了大量專項資金，但這些支持資金嚴格規定只能用在農村污染治理設施的投資建設階段，雖然這兩年農村的污染治理建設進程推進的比較快，但這些建成設施的后續運營維護是個亟待解決的大問題。除了運營維護的人才、技術等問題外，運營費用的落實成了最頭疼的問題，有很多的污染治理設施因為沒有費用支撐運營維護而閑置，建成之日就是曬太陽之時，造成了極大的浪費。目前，相當多的縣鎮鄉都有效籌集這筆運營維護資金，農村收費又不現實，尤其在廣大的中西部地區，農村的環境污染治理設施成了只見建設，看不到運營維護的一場形式運動，這樣不但不能根本解決農村環境污染的現狀，同時也是對有限的環境投資的一種浪費。在當前PPP的大形式下，中央政府能不能適當調整對地方農村環境治理財政支持的限制條件，將一部分的建設資金允許地方政府根據需要協調一部分用于建成后農村污染治理設施的運營維護費用，而缺口的部分可以考慮用PPP的模式加以彌補，在有了運營資金的保證下，民間投資運營農村環境治理設施的積極性也會發生根本性的改變。改善農村環境治理中央財政資金的使用規定，不但可以撬動更大的資金投入農村環境污染治理的建設，更主要的是建的起，也用的起，這對于改善我國農村的環境質量，改善區域和流域的水體環境質量具有重要的意義。

第四，PPP模式應用的成效取決于有效的運營監管。PPP的真正成功并不在于僅僅是撬動資本，完成大量的基礎設施建設，而是在于今后數十年的運營服務是否可以維持在專業和高效的水平。這不僅在于在PPP操作開始階段的合同等各類信息公開或其他操作的規范化，更重要的是在運營階段的政府監管能力和有效性。PPP模式的最終目標仍然是提供公共服務，如果公共服務質量不合格，則之前的一切作為無論如何漂亮，都是只是做了一場無用功。

第五，PPP模式應當謹慎防范地方政府的“代際”不公平問題的發生。這涉及到PPP兩個方面的風險。一方面是私人部門面臨的風險，即地方政府換屆后，履行合同的意愿和能力應當保持連續性。此類政府信用風險這正是私人部門在PPP模式下面臨的最大風險，特別是在廣義的PPP模式下。另一方面，是后續政府的財政風險。當前政府部門在利用PPP緩解了燃眉之急，將當前面臨的大量初期投資延長到后續二三十年的運營期進行支付的同時，必須系統考慮政府財政在后續支付的能力，避免造成債務危機。這也是新一輪PPP政策中提到的全生命周期地去考慮項目。不僅是在物有所值(VFM)評價中進行全生命周期的評價，在論證財政承受能力時，也必須論證“全生命周期內的財政支出、政府債務等因素”。

第六，不妨拓寬PPP模式的推廣范圍。政府提供公共服務的領域事實上遠遠超過城鎮化或公用基礎設施領域。國外在水庫、灌溉工程、近海資源保護等方面都有PPP項目或私人部門參與的成功案例，在國家公園等生態保護領域也有大量特許經營的成功案例。我國在植樹造林方面，也利用林權的收益出現了公司參與農民合作社的公私合作試驗模式。事實上，只要權利邊界清晰、收益模式合理可行，PPP可以應用的范圍可以拓寬到各類生態保護工程領域，支持各類流域治理和生態公園的建設運營，甚至是《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)中提及的眾多領域，都可以考慮引入PPP模式。因此，國家在篩選提供資本投入支持的示范項目時，是否可以將重點從PPP實踐較多、操作模式相對成熟的水務、垃圾處理、交通、能源等領域轉移到實踐進展相對薄弱的方向上，以探索出更多元化的成功案例。而對于原有的相對成熟的領域，則可以致力于典型成功案例的總結和宣傳。