濫用自由裁量權，同事不同罰，處罰畸重畸輕，顯失公平公正，是當前執法相對人反映強烈的一個突出問題。

要有效杜絕執法不公、隨意執法問題的產生，一個重要環節就是規范自由裁量權的行使。

甘肅省通過建立、推行環境行政處罰裁量輔助決策系統，并制訂、出臺一系列制度規范，在法律規定的行政處罰幅度內，根據過罰相當原則，結合經濟發展水平、產業結構等情況，細化、量化裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，為公正執法提供了制度依據。

在實踐中，環境行政處罰裁量輔助決策系統發揮了有效作用，特別是它能綜合分析違法行為的性質、情節、社會危害程度以及執法相對人的悔過態度等因素，依法給予相應處罰，正確適用法律，確保處罰公平、裁量公正、執法規范。

執法難、處罰難，難在哪兒？

由于環境法律法規尚不完善、基層執法者水平經驗參差不齊，許多地方的環境執法還存在著不少問題。

受職能部門審批把關不嚴、執法力度不夠、督查落實不力等因素影響，特別是制度體系的不完善和自由裁量規范的缺失，導致行政處罰不公開、不公平、不公正的現象時有發生，降低了環境管理效果和政府的公信力。

法律法規過于原則、抽象，處罰條款籠統、模糊

有法學專家做過統計，從1979年至今，我國制定的與環境資源保護相關的法律有30多部，行政法規有60多部，部門規章有600多部，環境標準有1000多部。

與其他國家甚至發達國家相比，我國的環境法律和標準數量不可謂不多。然而，這些法律法規似乎面面俱到，兼具廣泛性和全面性，但在實踐中，卻很難從“完善的環保法律”中找到解決具體問題的條文。

目前，環保法律法規中設置的環保行政處罰實施方式至少有37項之多，還提供了移送公安機關等司法途徑，而處罰金額的自由裁量幅度則更大。

法律規定了處罰上限和下限的，最低的是100元以上1000元以下，最高的是10萬元以上100萬元以下。

法律只規定了上限的，最低的是200元以下，最高的是20萬元以下；罰款倍數最低1倍，最高5倍；罰款比例最低的是10%以下，最高的是50%以下。

比如《固體廢物污染環境防治法》、《環境影響評價法》規定的行政處罰自由裁量幅度多為“5萬元到20萬元”，修訂后的《水污染防治法》則將行政處罰裁量的浮動處罰限額增至“應繳納排污費數額兩倍以上五倍以下”。

如此寬泛的自由裁量空間，卻對應著比較概括、模糊的處罰條款，如“根據不同情節”、“根據所造成的危害后果給予處罰”等。

可見，如果對環境行政處罰自由裁量權沒有規范的話，對近似的環境污染當事人的處罰結果可能相差數十倍之多，處罰結果的偏差將構成極具隱蔽性的不公平。

以新《環保法》中的環境監察機構現場檢察權為例，盡管環境監察機構的法律地位首次得以明確，對于履職缺位和不到位的官員，也規定了相應的處罰措施。但是，令基層執法人員感到困惑的是，現場檢查到底怎么查？查到什么程度算盡職？

根據《環境監察辦法》第6條規定，環境監察機構現場檢查主要包括現場監督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設施運行情況、環境保護行政許可執行情況、建設項目環境保護法律法規的執行情況等。

“具體到實踐中，執法人員到底該怎樣描述污染物的排放情況？是否要考慮排放濃度、排放總量、超標排放因子的數量和性質、排放去向等條件？作出處罰決定時如何定義每個污染要素的權重？污染情節的嚴重程度該分為幾檔？分別對應什么處罰金額？”基層執法人員提出了自己的疑問，這些不確定性導致對環境違法行為的認定全憑個人做主、經驗判斷，處罰裁量就靠估算。

拿不出具有說服力的依據并非不作為、亂作為

“過去常常有被處罰的企業反映，在涉及因環境問題而被查處的案件中，大部分執法人員不重視證據收集和法律依據，片面強調處罰結果，起不到教育警示的作用，有以罰代管、亂處罰、亂收費之嫌。甚至有企業主對處罰結果表示不滿，認為同案不同罰，重責輕罰、輕責重罰。”甘肅省環境監察局稽查科科長趙玉國在接受采訪時說，“環境執法人員則認為，執法和處罰問題多、效果欠、評價差，并不是環保部門主觀不作為、亂作為，而是無章可循、無規可依。但在執法中，針對執法程序和處罰金額也的確拿不出具有說服力的依據。”

湖北經濟學院院長呂忠梅在接受采訪時表示，新《環保法》被定位為生態環境保護領域的綜合性法律，具有基礎性地位，主要是建立全局性、原則性的制度體系。

從這個意義上，應該有制度將新《環保法》的原則性規定，根據各類環境違法問題和各地情況進行具體化。

“長了‘牙齒’的新《環保法》，如果不配套‘手腳’，其可行性就會變差。”呂忠梅說。

制度能解決什么問題？

從2012年開始，甘肅省啟動了逐步規范環境執法和行政處罰的相關工作。在甘肅省提出的加強環境保護“5項措施”中，“強化環境執法”被作為一場“重頭戲”。

甘肅省環保廳紀檢組長楊樺表示，甘肅面臨生態環境脆弱、經濟發展滯后于全國、產業結構以重工業為主、環境執法機構力量薄弱等實際情況，加強執法能力建設，提升執法效能有壓力也有動力。

為此，甘肅省環保廳出臺了《關于加強環境執法工作的意見》，制定下發了《全年環境執法工作方案和全省環境監察工作要點》、《關于推行環境監察網格化管理等四項環境監管模式的通知》、《甘肅省主要行業現場環境監察模板》、《關于做好環境監察執法工作計劃編制工作的通知》、《關于印發全省重點監管企業名單的通知》等一系列配套措施和實施細則，并建立了環境監察“6+1”監管模式（即網格化、分類化、流程化、痕跡化、模板化、智能化）。

2014年7月，甘肅省環保廳下發了關于推進環境行政處罰裁量輔助決策系統部署應用工作的通知（甘環發〔2014〕138號），在全省范圍內安裝部署了環境行政處罰裁量輔助決策系統（以下簡稱“輔助決策系統”）。

系統集環境行政處罰案件網上辦理、網上監督預警、網上統計分析等信息于一體，形成了全省環境行政處罰信息網上錄入、執法流程網上運行、執法活動網上監督的行政處罰管理運行新模式。

創造公平正義的環境執法氛圍，杜絕人情案、金錢案

通過近一年的運行，輔助決策系統有效規范了當地環境行政處罰行為，提升了行政執法效率，強化了對環境行政處罰自由裁量權的制約和監督。

談起建設輔助決策系統的初衷，甘肅省環境監察局副局長王鑫表示，當時考慮的第一要務是創造公平正義的環境執法氛圍。

“由于執法人員能力、經濟發展水平不同，加上外部因素的干擾，甘肅省各地對同一類型的環境違法行為無法做到同一尺度。即使是同一地區、同一企業的同一違法行為，也難以做到規范、準確地使用自由裁量權，公平地實施行政處罰。環境執法就是要創造企業公平競爭的環境，所以行政處罰如何把握公平、公正是至關重要的。”他表示，輔助決策系統滿足了“統一流程、統一模板、統一尺度、統一監督”的要求，成為全省范圍內行政處罰的制度規范。

趙玉國認為，使用輔助決策系統后，給基層的環境執法人員提供了一把阻擋“說情”的“保護傘”。

“過去有執法人員與企業之間搞權力尋租，應給予較高數額處罰的，按照最低限處罰，甚至有隨意調低處罰種類、降低處罰額度、故意適用不合理法律條文的情況。而在西部經濟欠發達地區尤為突出的是，地方企業少而且對經濟社會的貢獻特別顯著，因此受政府關注和保護的程度也高。企業出現環境違法行為后，執法人員難以查處，甚至查處后也難以實施應有的處罰。”他說。

以建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意就擅自開工建設的為例，同一個違法行為，按照《建設項目環境保護管理條例》第25條，可處10萬元以下的罰款，按照《環境影響評價法》第31條，可處5萬元以上20萬元以下的罰款。

“如果選擇《建設項目環境保護管理條例》給予5萬元的處罰，看似取了‘10萬元以下’這個空間的中等值，實際上從環評法的角度來看等于是下限處罰。如果適用環評法的話，就要給出下限處罰的理由。有的執法人員正是利用類似的‘選擇權’，故意適用不合理的法律條文，降低或提高處罰額度。”王鑫解釋道。

他表示，執法人員運用輔助決策系統時，在調查完現場情況后，通過選擇相應的違法行為、情節、造成的后果、采用的措施等信息，系統將直接生成具體的罰款數據，不能隨意對生成的罰款進行調整和變動。“另外，所有環境違法案件采取立案登記制度，一經錄入，無法刪除。上級環保部門可以直接監督執法流程的每一個環節，通過這種方式，堵住了說情的嘴，保證執法和處罰真正到位。”

提升執法人員能力，有力推進預防腐敗體系建設

無論是經驗豐富的“老監察”還是剛入行不久的年輕人，在使用輔助決策系統后，普遍認為達到了“倒逼”執法人員加強業務學習的目的。

“行政執法的核心在于兩個環節。一方面是執法的過程，即執法程序的合法性和用于處罰的證據的充分性，能否形成準確無誤的證據鏈條，相互印證，相互補充。另一方面是處罰的過程，即適用法律條文的準確性和罰款數額的規范性。通過輔助決策系統的應用，執法人員將過去關注的重點由處罰過程轉移到執法過程，即從適用法律條文和討論罰款數據轉移到現場證據的收集上。當執法人員能夠對照系統內所列出的違法行為、情節、后果等內容收集相應的證據時，其執法能力和水平以及整個環境執法的效率已得到大大提升。”王鑫說。

楊樺則認為，輔助決策系統起到了保護干部的作用。“新《環保法》實施后，加大了對環境執法人員責任追究的力度。雖然現行的規章對權力的運行做出了相應規定，但在基層實際執法過程中，無法準確體現權力運行的痕跡，自然也就留下了追責的空間。”他說，“對一個案件，如果沒有標準能給出一個準確的數額，或者在執法過程中沒有全面收集到所有證據，就不能證明其處罰是否合適，免不了‘濫用權力’或‘權力尋租’的猜測。”而輔助決策系統恰好通過科學計算、自動生成的一個具體數額，以及事事有記錄、步步有印跡、條條有證據的“留痕管理”，規避了這些問題。

以法為據、以理服人，綜合考慮經濟承受能力、補救改正情況

據介紹，輔助決策系統從違法行為和違法后果兩個角度剖析環境行政處罰涉及的違法事實，將污染源形成歷史、侵害對象、違法時間地點、違法方式手段、違法危害程度、違法次數前科、違法目的動機及主觀態度、違法條件能力等8個方面的主、客觀行為和后果作為裁量的基本因素，依次設定處罰等級，相當于將違法事實拆分成若干個不同權重的子行為、子后果。

執法人員通過選擇子行為、子后果，就可以交叉得出某一違法事實的“嚴重程度”，這個“嚴重程度”即與處罰力度、處罰金額相對應。

記者在實際操作中發現，輔助決策系統同時對從重和從輕處罰的情形也作了相應調整。對具有“主觀惡意，明知故犯；后果嚴重，反映強烈；區域敏感，影響惡劣；不聽勸阻，再次違法；超標量大，危害面廣”等要素的，實施從重處罰。對具有“主動消除或者減輕違法行為危害后果，主動改正或者及時中止環境違法行為，積極配合行政執法部門查處違法行為有立功表現”等要素的，則可以從輕處罰。

以向水體中排放有毒廢液為例，在其余條件相同的情況下，根據當事人改正態度的積極與否，系統分別做出了305875元和347120元兩個結果。