今年是“十二五”的收官之年，臨近年末，有關(guān)“十二五”期間環(huán)境保護(hù)成效的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也相繼出爐。前不久環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在“輝煌十二五”系列報(bào)告會(huì)上關(guān)于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的專場報(bào)告中已經(jīng)就相關(guān)數(shù)據(jù)做了介紹，從陳部長的講話中可以看出，“十二五”期間環(huán)境保護(hù)工作所取得的成效非常突出，四種主要污染物——化學(xué)需氧量(COD)、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量均持續(xù)大幅下降，已提前半年完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo);主要江河中劣V類斷面比例大幅減少，由2001年的44%下降到2014年的9.0%，降幅達(dá)80%;五種重點(diǎn)重金屬污染物(鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷)排放總量比2007年下降五分之一，重金屬污染事件由2010~2011年的每年10余起下降到2012~2014年的平均每年3起;就公眾普遍關(guān)心的PM2.5而言，防控工作也取得了顯著的成績，2014年，首批實(shí)施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.1%。相關(guān)數(shù)據(jù)和例子不勝枚舉。

數(shù)據(jù)的進(jìn)步是一方面，而真實(shí)感受則是另一方面。作為公眾的一員，筆者個(gè)人更為關(guān)注的則是各種污染物數(shù)據(jù)降低的同時(shí)公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的切身感受是否也同樣有所改善。回想起五年前的“十一五”收官之時(shí)，盡管當(dāng)時(shí)有關(guān)環(huán)境狀況改善的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)令人振奮，但公眾卻普遍反映關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的切身感受沒有顯著變化，甚至出現(xiàn)了“十二五”開局之年的第一季度高耗能產(chǎn)業(yè)上升、污染抬頭的局勢。而對(duì)“十二五”期間的環(huán)保成就，筆者的切身感受則是環(huán)境質(zhì)量真的有所改善，而且很明顯!今年1月至8月，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度與2013年同期相比下降29%;北京達(dá)標(biāo)天數(shù)增加23天，重污染天數(shù)減少22天。

黨和政府高度重視生態(tài)環(huán)境問題

“十二五”期間環(huán)境保護(hù)能取得如此成效，與黨和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的高度重視不無關(guān)系。“十二五”之前，不能說政府對(duì)生態(tài)環(huán)境問題不重視，但絕對(duì)沒有提到現(xiàn)在的這個(gè)層面。在發(fā)展觀的認(rèn)識(shí)上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，原先的認(rèn)識(shí)是環(huán)境保護(hù)是必要的，不能不搞環(huán)境保護(hù)，但若經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相矛盾時(shí)如何處理二者的關(guān)系，我們的認(rèn)識(shí)可以說是不堅(jiān)定的。對(duì)這一問題連當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)法律也是這樣認(rèn)識(shí)的。1989年制定的舊《環(huán)境保護(hù)法》在第一條宣示其立法目的時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系的描述是環(huán)境保護(hù)要“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”。誰主誰輔，一目了然，因而這一條款后來成為“先污染、后治理”的重要法律依據(jù)。而今年新修訂實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》則將其立法目的明確表示為“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。該法的第四條還明確表示國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的目的是“使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，甚至在第五條中還提出了“保護(hù)優(yōu)先”的原則。

簡單的法律條款的變化體現(xiàn)了黨和政府關(guān)于發(fā)展觀認(rèn)識(shí)的重大革新，著重體現(xiàn)在“生態(tài)文明”這一概念的提出上。生態(tài)文明表明文明的進(jìn)步不能單純依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的推動(dòng)，生態(tài)環(huán)境本身及人民群眾的身體健康也屬于文明的重要組成部分。所以以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取的經(jīng)濟(jì)增長不能算作文明的增長，良好生態(tài)是民生的重要內(nèi)容。

頂層設(shè)計(jì)上對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究

這種發(fā)展觀對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀是有決定性影響的，并進(jìn)而對(duì)環(huán)境法律、政策的制定與執(zhí)行帶來顯著變化。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，并提出要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。”也就是說，如果一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部在任時(shí)僅僅看重GDP和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，而忽視生態(tài)環(huán)境問題，那么他對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的這些“貢獻(xiàn)”將不被國家所認(rèn)可，不僅影響領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷仕途，還有可能受到黨紀(jì)國法的追究。

我國環(huán)境執(zhí)法不力的重要原因之一是一些地方政府在環(huán)保方面的消極不作為，鑒此，在上述新思想認(rèn)識(shí)的主導(dǎo)下，今年8月9日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，在制度層面上建立了領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)干部們深刻認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。在此背景下，環(huán)境保護(hù)部對(duì)一些環(huán)境保護(hù)不力的地方政府主要負(fù)責(zé)人的約談也日益受到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1至8月，環(huán)境保護(hù)部先后約談了13個(gè)城市政府的主要負(fù)責(zé)人，督促地方政府及有關(guān)單位切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，推動(dòng)解決了一批突出的環(huán)境問題。

若干異常嚴(yán)格環(huán)保法律法規(guī)保駕護(hù)航

也正是在這一背景下，近年來我國制定了若干項(xiàng)異常嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策。以新《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為例。除了前文所述的立法目的變革之外，《環(huán)境保護(hù)法》修改的一大亮點(diǎn)是法律責(zé)任的加重，首次規(guī)定了“按日計(jì)罰”、行政拘留等嚴(yán)格的行政法律責(zé)任。據(jù)環(huán)境保護(hù)部的統(tǒng)計(jì)，今年1至8月，全國范圍內(nèi)實(shí)施“按日計(jì)罰”案件共405件，罰款數(shù)額近3.3億元;實(shí)施查封、扣押案件共2400件;實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共1524件。2013年各級(jí)環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌污染犯罪案件總計(jì)706件，超過以往十年總和。而2014年環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法犯罪案件則達(dá)到2180件，超過上年2倍。今年1至8月，全國移送行政拘留案件1116起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1029件。

新法的嚴(yán)格實(shí)施，極大地提高了環(huán)境違法的成本和風(fēng)險(xiǎn)，徹底改變了原來環(huán)保法守法成本高、違法成本低的問題。此外，國務(wù)院也發(fā)布了非常嚴(yán)格的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，總共提出了273條詳細(xì)的大氣和水環(huán)境綜合治理措施，如此宏大、詳細(xì)、嚴(yán)格的污染治理計(jì)劃在世界范圍內(nèi)也是前所未有的。

環(huán)境保護(hù)可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí) 是新的發(fā)展機(jī)遇

多年來，國家一直在推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和落后產(chǎn)能的淘汰，但實(shí)踐中阻力不斷。人們最大的顧慮來自對(duì)實(shí)施過嚴(yán)的環(huán)保措施后可能帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯或緩慢的擔(dān)憂，所以對(duì)國家的環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策，總有一些地方政府或企業(yè)陽奉陰違。但今年曾引起國人廣泛關(guān)注的山東臨沂事件給那些對(duì)環(huán)保措施有顧慮的人給出了一個(gè)清晰明確的答案：環(huán)保有助于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)新一輪騰飛的助推劑。

臨沂過去幾年走的是一個(gè)典型的粗放型增長的城市發(fā)展路徑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境問題嚴(yán)重，空氣質(zhì)量一直在山東省后幾位徘徊。環(huán)境保護(hù)部公開約談了臨沂市政府主要負(fù)責(zé)人，要求加強(qiáng)大氣污染綜合整治。約談后，臨沂市政府成立了以市長為組長的大氣污染防治攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，采取系列措施治理環(huán)境。經(jīng)過治理，臨沂市上半年空氣優(yōu)良天氣比去年同期增加31天，增幅達(dá)到25.4%，可以說環(huán)境治理成績非常顯著。但治理措施實(shí)施后，社會(huì)上曾有傳言說，環(huán)保措施的實(shí)施給臨沂的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來重創(chuàng)，工人失業(yè)嚴(yán)重。但實(shí)際情況是什么呢?根據(jù)陳吉寧部長的介紹，今年1至6月，臨沂市一般公共預(yù)算收入累計(jì)完成161.3億元，增長12.3%，高于山東省平均增幅(9.1%)，增幅居山東省第3位;城鎮(zhèn)新增就業(yè)6.6萬人，同比增長12.2%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率2.04%，低于4%的控制目標(biāo)。可見，環(huán)境保護(hù)雖然會(huì)給粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來陣痛，但這種陣痛是必要的，否則遲早是死路一條;而環(huán)境保護(hù)則可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這是新的發(fā)展機(jī)遇。

從“十二五”環(huán)境保護(hù)工作所取得的成績來看，污染物減排的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大多是相比較上一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)環(huán)境狀況而得出的結(jié)論。因而，我們期待“十三五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)能夠取得更加令人振奮的成績。“十三五”期間環(huán)境保護(hù)工作會(huì)呈現(xiàn)怎樣一種局面?從前面的分析可以看出，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是歷史的必然，但它需要通過諸多強(qiáng)大的倒逼機(jī)制方能實(shí)現(xiàn)。“十二五”期間環(huán)境管理體制逐步理順，環(huán)境管理措施日趨完善，環(huán)境執(zhí)法日益嚴(yán)厲，環(huán)境法律責(zé)任更加嚴(yán)格的態(tài)勢已經(jīng)基本形成。這些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制將繼續(xù)在“十三五”時(shí)期發(fā)揮重要的作用。

(作者馮嘉，蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授，中國政法大學(xué)法學(xué)博士，美國哥倫比亞大學(xué)訪問學(xué)者，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)委員，民間環(huán)保組織“污染受害者法律幫助中心”(CLAPV)志愿者。研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法。)