國內的PPP(即政府和社會資本合作)市場在政策推動、新型城鎮化融資需求上升、“一帶一路”戰略等因素的影響下，已然駛入了發展的“快車道”，成為新型城鎮化建設的重要融資渠道。

據記者了解，目前國家發改委和財政部已分別建立PPP平臺項目庫，經審核入庫項目涉及總投資超過10萬億元，其中國家發改委PPP項目庫總計有2125個項目，總投資3.5萬億元;財政部PPP綜合信息平臺項目庫已審核納入項目6997個，總投資需求8.13萬億元。

民生證券研究研究執行院長管清友表示：“我們把2015年視為PPP政策儲備年、政策推廣年，2016年是基建大年，是PPP大規模實施的一年。”

不過，在多位接受本報記者采訪的專家看來，完善相關法律法規和政策體系，加快PPP上位法的研究和立法工作，降低爭議解決的成本，無疑是消解社會資本后顧之憂的關鍵。

尚需立法保障

政企合作新路徑

PPP是一系列項目融資模式的總稱，指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設并運營該項目的方式。

也正是基于在合作過程中，政府和社會資本作為參與方，共同推進項目建設，PPP模式正成為新型城鎮化建設過程中政企合作的典范。

以固安工業園區新型城鎮化項目為例，依托PPP模式，經過固安縣政府和華夏幸福公司長達十年的合作建設，固安工業園已成為河北省發展速度最快的省級開發區。

2015年，發改委推出一些具有示范性的PPP項目案例，固安工業園區新型城鎮化項目建設經驗被推向全國。數據顯示，截至2014年華夏幸福公司在固安工業園區內累計投資超過160億元，其中，基礎設施和公共服務設施投資占到近40%。

國家發改委在項目推薦中表示，受益于固安工業園區新型城鎮化，固安縣從一個經濟發展水平相對落后的縣，成為各項指標在全省領先的縣。“2014年完成固定資產投資149.6億元，實現工業總產值224.5億元，完成財政收入23.3億元。政企合作十多年，固安縣人均GDP增長了4倍，財政收入增長了24 倍。”

同時，作為項目主要投資建設者，華夏幸福也從園區發展中獲得了豐厚回報。根據雙方合作的收益回報機制，固安縣政府對華夏幸福公司的基礎設施建設和土地開發投資按成本加成方式給予110%補償;對于提供的外包服務，按約定比例支付相應費用。

在這種模式下，社會資本利潤回報以固安工業園區增量財政收入為基礎，縣政府不承擔債務和經營風險。華夏幸福通過市場化融資，以固安工業園區整體經營效果回收成本，獲取企業盈利，同時承擔政策、經營和債務等風險。

“固安工業園區新型城鎮化統籌考慮基礎設施和公共服務設施建設，統籌建設民生項目、商業項目和產業項目，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端，從而推動區域經濟社會實現可持續發展。”國家發改委在推介項目經驗中表示。

一邊是高歌猛進的新型城鎮化建設，一邊是地方政府捉襟見肘的融資現狀，創新型城鎮化融資模式已成為迫切需要解決的難題。

財政部相關人士曾公開表示，目前我國城鎮化率為53.6%，預計2020年將達到60%，由此帶來的投資需求或將達42萬億元人民幣。

然而，傳統的城鎮化過度依賴土地紅利，在地方債務增加、土地財政難以為繼的背景下，新一輪的城鎮化建設進程正遭遇資金瓶頸。在此背景下，PPP模式正承擔著舉足輕重的作用，并受到國家發改委和財政部等相關部委的大力支持和推廣。

2 月 29日，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫正式上線，同期公布的統計數據顯示，截至 2016年1月 31日，經各省級財政部門對全國上報的 9283個項目進行審核，6997個納入財政部 PPP綜合信息平臺項目庫，總投資需求8.13萬億元。根據統計，市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸、片區開發等4個行業項目合計4034個，超過入庫項目總數的50%，其投資需求合計5.79萬億元，占入庫項目總投資需求的71.2%。

而國家發改委也已發布第二批PPP項目名單，并正在審核處理第三批項目。截至目前，國家發改委PPP項目庫總計有2125個項目，總投資3.5萬億元。根據民生證券調查，在新型城鎮化的發展中，PPP模式主要用在6個方面：城鎮棚戶區、城中村和危房改造，城市綜合交通網絡建設，城市地下管網改造，海綿城市建設，新型城市建設以及城市公共服務。

“到2030年，中國城鎮化水平可以達到70%或者超過70%;從現在起15年要轉移農村人口3億人，任務非常艱巨，但是這也帶來了很大機遇，會給經濟增長帶來動力。”中國區域經濟學會副會長肖金成表示。

在肖金成看來，“城鎮化不等同于城市建設，但城鎮化必然給城市建設帶來需求，要讓人們能夠進得來、留得下、過得好。”而新型城鎮化在轉移農村人口的過程中，主要需要解決四個問題，即人到哪兒去、錢從哪里來、耕地怎么保護和城市怎么建。“PPP就是主要討論第一個問題，錢從哪里來。”肖金成表示。

10萬億項目入庫

PPP合作模式的最終目的是實現共贏，追求整體效益最大化，但發展中存在的問題同樣不容忽視，例如社會資本最關注的風險分擔及利益分配問題。多位業內專家和律師在接受本報記者采訪時就表示，需要盡快完善相關法律法規和政策體系，以消解社會資本的后顧之憂。

據了解，為推動PPP模式在新型城鎮化建設過程中發揮更大作用，國家財政部先后發布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》等多項政策，以進一步細化 PPP項目的“游戲規則”，但由于我國PPP模式正處于探索階段，政府與社會資本合作在實施過程中尚存在不少問題。

基于這一背景，財科院從2015年下半年開始，在安徽、貴州、廣西多地展開長期的調研工作。該院副院長王朝才通過調研總結了目前中國PPP模式下的“五大難點”：一是政府與社會資本合作項目的法律適用問題;二是部門職責分工不清導致地方實施無所適從;三是社會資本對進入政府與社會資本合作項目信心不足;四是部分合作項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式;五是中西部經濟欠發達市縣合作落地難。

長期以來在公共產品和服務領域中國政府既充當“運動員”又充當“裁判員”的角色，在新型的合作模式下政府必須轉換其職能和角色，在私人投資者的選擇、風險分擔和利益分配等方面不能有任何特權。國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員巴曙松就表示：“一旦與私人投資者簽訂合作協議，政府部門僅代表合作的一方，在項目建設的過程中不能利用職權干涉項目的建設和私人投資者的行為。由于中國國情的特殊性，這一點尤為重要，關系到PPP 項目是否能夠順利進行。”

而在國務院發展研究中心副主任王一鳴看來，我國應從以下幾方面著手，進一步完善PPP市場的發展。“提高社會資本參與的積極性，包括給予靈活的激勵政策、建立政府信用約束機制、培育有資質的運營商;提升地方政府的實施能力，包括作為合作者的專業能力、準入監管能力、績效監管能力;完善相關法律法規和政策體系，加快PPP上位法的研究和立法工作，明確PPP稅收優惠和土地相關政策等等。”

而關于 PPP立法問題也已引起了法律界專家、學者的高度關注。例如，在北京市華城律師事務所陸陽律師看來，在政府與社會資本合作過程中，政府扮演雙重角色，一方面是“管理者”，一方面是“合同當事人”。政府除了財政支出責任之外，在項目中還負有組織、運營、管理的職責。“如何界定各方的責任，促進分工合作，同時最大程度地保護公共利益，應是PPP立法最基礎的立意，并將貫穿整部法律始終。”