關鍵詞：泛珠三角區域，水資源立法，流域水資源保護機構

　　2004年6月1—3日，為期3天的首次“泛珠三角區域合作論壇與發展論壇”在廣州召開。泛珠三角區域包括福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九個省區和香港、澳門兩個特別行政區（簡稱“9＋2”）。在這次會議上，“9＋2”政府領導共同簽署《泛珠三角區域合作框架協議》，確立了合作宗旨、原則、領域及合作機制，尤其在合作領域方面，范圍很廣，涉及了能源、交通、信息、農業、高科技、資源保護等領域。筆者認為，在泛珠三角區域合作框架內，對流域水資源的保護尤其重要。在泛珠三角區域內，既有珠江流域、長江流域，又和港澳隔海相望，水資源相當豐富。因為內河流域水環境會影響海域環境，為了維護整個水環境生態潔凈，筆者認為，在泛珠三角區域內各行政區域應該利用各自優勢在流域水資源保護方面進行全方位的合作。

　　一、泛珠三角區域內流域水資源保護的特點

　　水作為重要的經濟資源，是一切生產活動都不能離開的重要條件，在某種意義上講，水資源不僅與森林、草原、生物、土壤等資源息息相關，而且是一定區域人文環境、社會環境的基礎要素。泛珠三角流域水資源保護有著自身特點，除了作為一種流域資源共有的特點，比如，泛珠三角流域水資源既是一種環境資源，又是一種經濟資源，具有生態系統完整性、跨行政區域性和使用的多元性特征等之外，還具有與其它流域資源差異之處。泛珠三角區域本身是個發展很不平衡的區域，既有我國比較發達的沿海省份，也有欠發達的中西部省份，在水資源的利用保護方面存在區域性搶奪水資源不平衡現象。在每年的枯水期，珠江入海口處因為長期排放污染物形成了各處潮汐時間不同導致海水無法按同一時間規律進行漲潮和落潮，而其獨有的漏斗狀入海口又導致含有大量陸域排放污染物的海水無法和外海進行交流，從而形成了珠江入海口處的海水自凈能力下降，嚴重影響了環境。這時，廣東省往往要求上游省區放水，形成一定的流量進行沖刷，使入海口處的海水能夠和外海進行循環。這就產生了在枯水期，泛珠三角區域內流域資源的公平合理使用問題。而無論是對流域水資源的何種使用都涉及到對資源的保護與管理問題。一方面，泛珠三角區域水資源被行政區劃分割為不同的管轄范圍，由不同的主體分別行使管理權；另一方面，泛珠三角區域生態系統并不因為行政區劃而改變其發展規律。因為水資源的多重經濟價值，就造成地方、部門、個體的利益考慮遠遠大于整個區域水資源保護的考慮，最終導致流域水資源的污染和破壞。淮河流域嚴重污染的原因正是如此，我國水資源保護立法只注重規范市場主體而忽視政府機關，管理體制的設置只重視區域機構而忽視流域機構的弊端暴露無遺。因此，在泛珠三角區域水資源保護管理體制的構建中，必須從流域管理的特征出發，建立專門的符合流域水資源保護要求的機構，站在全流域水資源保護的高度，摒棄地方觀念和部門利益，統一管理泛珠三角流域水資源保護工作。只有設置這樣的專門機構并由中央特別授權，并在此基礎上形成分權與平衡機制，確立協調原則和程序，才能真正解決泛珠三角區域內流域水資源保護與可持續發展問題。

　　二、加強泛珠三角區域內流域水資源法律保護的必要性

　　對泛珠三角區域水資源保護關鍵就是國家及其行動。只有國家才有強有力的手段進行水資源保護，其中手段之一就是法律武器。因此，制定法律并實施法律對于泛珠三角區域水資源的有效保護是完全必要的，法律在這一領域中的作用也是得到了充分認可的。在我國，國家保護自然資源，保護環境是寫進憲法的一項基本國策。以憲法為基礎，國家也已制定了一系列法律法規，基本上實現了水資源保護活動的有法可依。但這些法律法規都還不夠健全和完善，尤其是在對流域水資源保護方面，存在的問題更為嚴重突出。我國現行的有關水資源保護的法律主要有四部，它們是《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》。從表面上看，這四部法律對我國的水資源保護問題已作出了全面的規定，但實際上在立法理論與實踐中，這四部法律本身及其相互之間都存在著問題。其主要問題表現如下四個方面。

　　1.四部法律的關系不清。上述四部法律均為全國人大常委會制定，具有同等法律效力，但從理論與實踐上看，水的管理與水土保持，環境保護與水污染防治顯然都不是同一層次的問題，在立法上也應有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規范體系。目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護的需要。

　　2.四部法律之間的關系不協調。四部法律都對管理體制作出了規定，確立了水資源管理與保護的主管部門和協管部門，但四部法律實際上是由兩個主管部門分別起草然后報全國人大常委會通過的，立法時缺乏綜合平衡，立法時間有先有后，也缺乏通盤考慮，污染防治法早于水法，水法又早于環境保護法，不可能使得幾部法律很好地協調。各個法律規定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應的配套法規，特別是缺乏程序性規定，致使一些法律制度的適用范圍不明、具體實施時困難重重。

　　3.各管理部門之間的職權范圍不明。由于我國目前各部門的職權都是由各部門自己先制定方案，后報經國務院批準，各部門難免從自身利益出發來考慮問題，從而忽視整體利益，而各部門的權力競爭又造成對整體利益、長遠利益的損害。這種現象在流域水資源保護中十分典型：污染管理者、資源開發者、排污者相脫節，管理者只收費不治理、資源開發者既要開發又要治理、排污者只交費什么都不管。其結果只能是流域水資源得不到有效保護。

　　4.一些管理機構的法律地位不明和職權不定。在四部法律中，關于流域水環境保護僅有《水污染防治法》有所規定，但其規定卻是相互矛盾的。該法第四條規定：“……重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”而根據我國目前的機構設置，水行政主管部門下設水資源保護機構，根本沒有什么水源保護機構；然而從《水污染防治法》關于流域水污染防治的其它規定來看，顯然流域水污染防治就是水資源保護機構的職責。由于水資源保護機構的法律地位不明、職責不明，當然無法發揮對泛珠三角區域水資源統一管理的作用，致使流域水資源保護舉步維艱。

　　正是由于以上四個方面問題的嚴重存在，才造成了流域水資源保護管理體制的混亂，以致于淮河流域出現嚴重的水污染時，現行制度無法發揮作用的現象。為理順淮河流域的水資源保護管理體制，不得已在《淮河流域水污染防治條例》中臨時設立淮河流域水資源保護領導小組，授予該小組以行政權，行使淮河流域水資源保護的行政管理職能。如果每一流域都要等到象淮河流域一樣丁再來設置臨時機構，那么，無論是《環境保護法》也好，《水法》也好，還是《水污染防治法》也好，都不過是一紙空文。因此，必須認真吸取淮河流域水污染的教訓，通過立法和修訂現行法律，理順各有關法律之間的關系，以保證各項制度能在流域水資源保護中發揮作用，保證流域水資源保護的目標得以順利實現。還需特別指出的是，流域水資源保護的流域特性是不可忽視的，即使在對現行法律作出修訂使之能適應流域水資源保護的要求后，根據流域特點制定專門性立法也是必須的。每一個流域地理位置不同、流域范圍不同、資源開發利用的目標不同、徑流量不同、所擔負的社會功能不同等等。諸多的自然因素與社會因素的差異導致了各流域資源保護重點的區別，如淮河流域以防治已經出現的嚴重水污染為主，黃河流域以水土保持為重點，松遼流域預防與治理并重，泛珠三角區域要以預防為主。即使是每一流域都共同負有防治水污染的責任，由于每一流域的經濟發展的戰略部署、產業結構和社會結構、污染源與污染物的數量種類成分等不同，對每一流域所設置的保護制度也應該是有差別的。尤其是對泛珠三角區域水資源保護立法屬于預防性立法，它要更關注或注重對未來可能發生的各種現象的法律調整，更大程度上保護泛珠三角區域水資源的可持續發展。雖然目前國務院發布的《淮河流域水污染防治暫行條例》一些原則和制度可以在全國適用，但卻不具有泛珠三角區域水資源保護的特征針對性。因此，從對泛珠三角區域水資源有效保護的角度出發，當然需要制定專門的法律，根據具體情況設置制度體系，建立切實可行的保護體制。

　　三、加強泛珠三角區域內流域水資源法律保護的措施

　　在關于泛珠三角流域水資源法律保護的研究中，首先，我們看到泛珠三角流域水資源的特點和現狀，它具有顯著的雙重屬性：泛珠三角流域水資源既是一種環境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應的聯合性、有限性和使用的分散性；又是一種經濟資源，具有以泛珠三角區域為載體的特殊性，即生態系統的完整性、管轄的跨行政區域性和開發利用方式的多元性。其次，我們也看到了泛珠三角流域水資源在中國經濟發展和環境保護中的地位以及由此而顯現出的泛珠三角區域對中國可持續發展的不可替代性。但是，目前泛珠三角流域水資源開發利用和環境保護現狀令人堪憂，已經出現的質量性缺水、區域性污染呈上升趨勢等問題，以及目前才初露端倪將來可能出現的因不合理開發利用泛珠三角流域水資源而嚴重影響整個流域乃至全國可持續發展的問題，使我們認識到及早進行泛珠三角流域水資源保護專門立法的必要性。淮河流域嚴重污染狀況和先污染后治理的慘痛教訓時刻在告誡我們，泛珠三角流域水資源保護必須切實貫徹“預防為主”原則，如果等到泛珠三角流域變成了又一個淮河流域，中國的經濟發展與環境保護將不堪設想。因此，制定泛珠三角區域內流域水資源保護的專門法律是必要的。筆者根據一些研究成果和泛珠三角區域水資源保護的實踐，對泛珠三角流域水資源保護辦法作出如下基本設想。

　　1.泛珠三角流域水資源保護辦法的基本結構。泛珠三角流域水資源保護辦法可由六大部分構成。（1）總則。規定泛珠三角區域流域水資源保護的立法依據、基本概念、基本對策或原則、適用范圍等。（2）監督管理。規定泛珠三角區域內流域水資源保護的管理體制、管理機構及其權限、機構間溝通協調原則和程序以及適用于整個流域的水資源保護管理制度。（3）流域水資源開發利用的保護。具體規定泛珠三角流域水資源開發利用的各種行為及其開發利用者在水資源保護方面的權利義務，規定各項保護制度，尤其是要平衡區域內各省公平合理利用水資源。（4）流域水污染防治。具體規定各種向泛珠三角區域排放水污染物的行為，規定排放水污染物的管理程序和具體制度。（5）法律責任。具體規定各種違反泛珠三角流域水資源保護辦法的行為及其應當承擔的法律責任。（6）附則。規定泛珠三角流域水資源保護辦法的生效、解釋、對相關法律法規的適用等。

　　2.泛珠三角區域內流域水資源保護機構的職權。在泛珠三角流域水資源保護辦法框架下成立獨立的流域水資源保護機構。流域水資源保護機構要承擔起統一管理泛珠三角區域水資源保護的責任。其職權范圍應包括九個方面。（1）規劃計劃權。具體為負責制定泛珠三角流域水資源保護的規劃和計劃、總量控制計劃、污染防治計劃、供水計劃等。（2）監督檢查權。具體為監督檢查流域規劃和各項計劃的實施和流域內各行政區的水資源保護工作，檢查重點工程對泛珠三角區域水資源的影響，檢查各項制度的實施情況并提出相應的意見和建議。（3）獲取信息權。具體為流域內各行政區對所轄江段水資源保護工作的匯報，要求各地區進行排污申報，指定重點工程、重點區域、重點單位定期匯報，根據具體情況要求個別部門和單位進行臨時匯報等。（4）監測權。具體負責泛珠三角流域的水文、水質監測及省（市、區）界水質變化情況監測。（5）建議權。建議流域內各行政區決定限期治理、綜合開發利用和綜合整治等。（6）許可權。包括取水許可、沿江設置排污口許可、污染物排放許可等。（7）糾紛處理權。包括對跨行政區的水污染糾紛、用水糾紛等的處理權。（8）行政強制權。對泛珠三角流域水資源造成危害的單位和個人采取直接的和間接的強制措施的權力。（9）行政處罰權。對泛珠三角流域水資源造成損害的單位和個人予以行政處罰的權力。

　　3.泛珠三角流域水資源保護辦法的制度體系。泛珠三角區域內流域水資源保護的制度體系應是一個相對完備的系統，各項制度間也應具有邏輯的聯系，根據對泛珠三角區域水資源保護立法的整體構想，其制度體系與結構緊密聯系，主要制度應有以下四個方面。（1）關于全流域水資源保護監督管理的制度。具體包括規劃計劃制度、目標責任制度、環境影響評價制度、“三同時”制度、水資源保護基金制度、總量控制制度、現場檢查制度和獎勵制度。（2）關于全流域水資源開發利用保護的制度。具體包括開發利用許可證制度、供水分配制度、生態補償費制度、水利工程的水資源保護制度、岸邊工程的水資源保護制度、航道利用的水資源保護制度、漁業資源開發的保護制度、水土保持制度。（3）關于全流域水污染防治的制度。具體包括污染防治許可證制度、排污申報制度、排污收費制度、限期治理制度、重大水污染事故申報與應急措施制度、船舶污染源控制制度、陸源污染的控制制度、開發利用項目污染的控制制度。（4）關于法律責任的制度。具體包括行政法律責任制度、民事法律責任制度、刑事法律責任制度。

　　四、總結

　　泛珠三角區域內流域水資源保護主要從陸地水域的角度進行了探討。鑒于該區域和我國目前準備建設成為經濟增長第四極的北部灣經濟開發區毗鄰和重合，而且，區域內相當部分水系，比如珠江水系，就直接流入北部灣海域。北部灣經濟開發區本身在發展過程中就必然會帶來北部灣海域環境污染的風險，實際上，北部灣海域的污染已經在初步顯現。如果泛珠三角區域內的流域污染再經過水系排入到北部灣海域中，將會更加重北部灣海域的污染。而整個環境生態系統是循環的，海域的污染又會通過生物鏈、降水等途徑污染到其他區域，最終，會導致環境生態系統的崩潰。筆者在另外一篇關于北部灣海域環境污染問題研究的文章當中，也提出了北部灣海域省區的立法機構在全國人民代表大會授權的情況下，可統一制定出臺具體的、不與上位法《海洋環境保護法》相抵觸的區域性海洋環境保護條例。由此，筆者認為，在泛珠三角區域內，有了保護流域特性陸地水資源的泛珠三角流域水資源保護辦法和保護海域資源的區域性海洋環境保護條例，再加上泛珠三角區域內的流域水資源保護機構和相關海域環境保護部門的通力合作，那么將會共同防范水域污染，保護泛珠三角區域的水資源。