國家發展改革委員會、環境保護部日前召開了全國節能減排和應對氣候變化工作電視電話會議，提出要健全管理制度，抓好能效領跑者等制度的落實。

所謂領跑者，是指某一用能產品能源消耗最低的行業標兵。領跑者制度的主要內容是確立行業標桿，要求全行業的企業都努力去達到這個能效標準，從而提高整個行業的能效水平。在這個過程中，政府部門對于領跑者和達標企業給予補貼、稅收優惠、榮譽表彰等獎勵；對于未達標的企業，采取警告、公告、命令、罰款等措施。

“十二五”以來，我國發布了一系列文件，明確提出在節能減排領域建立領跑者制度。2011年國務院印發的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》規定，建立領跑者標準制度。研究確定高耗能產品和終端用能產品的能效先進水平，制定領跑者能效標準，明確實施時限。將領跑者能效標準與新上項目能評審查、節能產品推廣應用相結合，推動企業技術進步，加快標準的更新換代，促進能效水平快速提升。這之后，國務院相繼印發了《“十二五”節能環保產業發展規劃》、《工業轉型升級規劃（2011~2015年）》、《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》、《節能減排“十二五”規劃》、《能源發展“十二五”規劃》、《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》等一系列規劃性文件，其中都提出要建立領跑者制度，促進能效水平快速提升。

為應對我國嚴峻的大氣污染形勢，國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》中規定，建立企業領跑者制度，對能效、排污強度達到更高標準的先進企業給予鼓勵。這一規定使得領跑者制度從節能領域擴展到了污染防治領域，其外延得到了進一步擴充。

在國家層面規劃的引導下，全國各地、各部門及部分重點行業相繼制定了自己的“十二五”節能減排綜合性工作方案、清潔空氣行動計劃、節能環保產業發展規劃等規劃性文件，進一步提出了建立領跑者制度。例如，工業和信息化部在《工業和信息化部關于石化和化學工業節能減排的指導意見》中提出，完善石化和化學工業能效領跑者發布制度，定期發布合成氨、甲醇、燒堿、乙烯等產品的能效領跑者及其指標，研究出臺能效領跑者激勵機制和優惠政策。安徽省發改委在《安徽省全社會節能示范單位暫行管理辦法》中，具體規定了節能領跑者企業的選取范圍、申報條件、評審程序、企業義務和相應的扶持措施等內容，為進一步建立健全節能領跑者制度打下了基礎。其實，領跑者制度并不是一個新的概念。日本《節約能源法》早在1998年就將領跑者制度通過法律形式加以明確。日本通過圍繞領跑者標準的一系列制度設計，充分調動包括制造企業、銷售企業和消費者等市場主體的積極性，鼓勵能效高、耗能低的企業以及節能產品的生產、銷售和使用，從而鼓勵先進、鞭策后進，最終達到提高全行業能效、降低全社會耗能水平的目的。日本的領跑者制度實施以后，在汽車、家電等行業取得了很好的效果。其汽車行業2004年能效比1995年提高了22%，空調2004年比1997年提高了67.8%，電冰箱2004年比1998年提高了55.2%。

為進一步推進我國節能減排，李克強總理在2014年節能減排及應對氣候變化工作會議上提出，我國將建立和實施能效領跑者等制度，增強全社會特別是企業節能減排的內在動力。

“十二五”以來，我國領跑者制度建設取得了很大進展，但在進一步完善和落實方面還需要做很多工作。筆者認為，主要應考慮以下幾個問題：

一是領跑者制度的提法更多出現在節能領域，在污染防治領域還比較少見。從我國已有的規范文本來看，這一制度主要應用在節能領域。雖然目前已經提出將這一制度引入污染防治領域，但還沒有進一步細化的時間表。作為一個新的環境經濟政策，其關注度仍然較低。

二是領跑者制度應用的范圍仍需進一步明確。從國外已有的應用實踐來看，領跑者制度主要應用于電器、汽車等能源消耗產品的節能領域。一般來說，能效越高，能耗越低，運行成本越低。排放強度的降低需要通過工藝改進、技術升級及末端治理技術的升級改造，可能會造成能耗和生產成本的上升。三是領跑者制度目前更多地出現在規劃層面，進一步細化落實的進展較慢。領跑者制度是建立在一系列相互配合的政策基礎上，而目前圍繞這一制度的相關配套措施尚不完善。沒有完善的配套制度，就會給制度的落實造成困難，并最終影響制度的實施效果。

基于以上問題，建議在接下來的工作中，從下面幾點著手來完善領跑者制度：

首先，借鑒國際上的成功經驗，加強領跑者制度的頂層設計，盡快建立領跑者制度的政策框架。加快制定各項配套政策，特別是重點行業的領跑者能效、排污強度領跑者標準值，并圍繞標準出臺相應的測量/測定標準、達成判定標準、鼓勵/懲罰措施、領跑者企業動態管理措施等配套政策。

其次，明確領跑者制度實施工作機構。可以借鑒節能減排工作分工，將領跑者制度在節能和污染防治兩個領域的工作分解到相關部門，使之成為政策制定實施的牽頭負責部門，加快制度的建立健全工作。

第三，選擇部分地區在部分重點行業開展領跑者制度試點工作，為這一制度的全面開展積累經驗。在節能領域，可以優先在家用電器、汽車等耗能型產品生產行業開展試點工作；在污染防治領域，可以優先在造紙、印染、火力發電、鋼鐵、水泥等主要污染行業開展試點工作。

領跑者制度是在發揮市場決定性作用的基礎上，將市場“看不見的手”和政府宏觀調控這一“看得見的手”有機結合。我們應在實踐過程中不斷積累和總結經驗，使之成為節能減排工作中的一個有效工具，為推動我國實現可持續發展發揮作用。