一直以來，中國的農(nóng)田水利建設主要依靠國家財政支撐，近20年來越來越頻繁的旱澇交替使得水利建設不足的問題日漸凸顯，以至于2011年中央一號文件將主題定位“水利興農(nóng)”，這是自新中國成立以來，中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。然而，巨大的投資量單靠政府財政如今已難實現(xiàn)。于是引入民間社會資本，似將成為水利建設的必由之路。

投入巨大，急需民資分憂

2014年11月14日，國家發(fā)改委召開新聞發(fā)布會，介紹加快推進重大水利工程建設相關(guān)情況，今明兩年和“十三五”期間將建設172項重大水利工程。這其中，僅在建工程的總投資規(guī)模就已達到6000億元左右。為解決資金壓力，國家發(fā)改委明確表示，將進一步推進水利投融資體制改革，放寬市場準入，創(chuàng)新融資機制，鼓勵和吸引社會投資參與具有一定經(jīng)濟效益的重大水利工程建設。

2014年11月24日，國務院總理李克強來到水利部考察并主持召開座談會，強調(diào)要集中力量建設重大水利工程，像推進棚戶區(qū)改造、中西部鐵路建設一樣，是群眾急需、遲早要干的事，是政府應提供的重要公共產(chǎn)品。要利用原材料成本相對較低的時機，按照國務院部署，加快建設關(guān)系全局、具有較強輻射帶動作用的172項重大水利工程。同時指出，加快重大水利工程建設，要用改革創(chuàng)新的辦法。水利工程建設不能光靠政府，還要發(fā)揮市場的作用，創(chuàng)新投融資體制機制，推進PPP (公私合作)、BOT(建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)交)、TOT(轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán))等投融資模式，更多調(diào)動社會資金的力量。

2014年11月25日，水利部在京召開干部大會，傳達學習李克強總理考察水利部重要講話精神。水利部部長陳雷表示，要全力加快工程建設進度，進一步加大督導檢查和協(xié)調(diào)推動力度，督促各地千方百計加快施工進度，把好工程竣工驗收關(guān)，確保如期高質(zhì)量完成投資計劃任務。2015年是決戰(zhàn)年，剩下的都是“硬骨頭”。要會同有關(guān)部門提前下達明年中央投資計劃，督促各地提早完成2015年項目實施方案審查審批等前期工作，力爭明年盡早開工建設。

2014年11月26日，《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》正式發(fā)布，該文中提出，鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程。培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體，加快水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護。

僅在2014年11月份，在重要會議和國務院下發(fā)文件中，“水利”二字接連數(shù)次被提及， 透露出水利建設將提到重要議事日程上的信號。與此同時，放寬政策、鼓勵民間資本進入的論調(diào)至為明顯，可見在國家層面上，吸引民資參與重大水利建設項目，將是2015年、乃至“十三五”期間水利發(fā)展的一條重要思路。

盈利困難，成為阻礙根本

事實上，對于拓寬農(nóng)田水利建設融資渠道，中央和地方已經(jīng)進行了探索和實踐，許多地方也建立了相應的投融資平臺，但效果并不明顯。2012年，中國人民銀行、國家發(fā)改委、財政部、水利部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步做好水利改革發(fā)展金融服務的意見》，決定加大金融產(chǎn)品和服務模式創(chuàng)新，合理調(diào)配金融資源，特別是鼓勵民間資本進入水利建設領(lǐng)域，加大水利信貸投入，以便多渠道解決水利建設投入不足的問題。 在這一背景下，全國一度曾有多達24個省、市、區(qū)建立了水利投融資平臺公司，但大多收效甚微，許多平臺公司坦言，自己并未起到吸引社會資本的作用。

原因何在?因為水利公益性較強，究竟如何盈利尚缺乏一個明晰的盈利模式。民間資本即便心有余，但卻遲遲不敢踏入。此外，水利一次投入資本需求很大，并且需要長期管理，不是三五年就能收回成本的，另外水利項目涉及到工程建設風險、政策風險、技術(shù)風險、自然災害風險、移民補償風險、償債能力波動風險等，也給投資者帶來不少擔憂。再者，2010年以來，國家對地方各類融資平臺的清理，也波及到水利領(lǐng)域，部分籌資工作因此陷入停滯。

“社會組織和企業(yè)也會有成本收益方面的考量，恐怕也很難做起來。”蘭州大學管理學院副教授申端鋒曾表示，水利的特殊性決定了即使這些機構(gòu)想做、恐怕也很難做好。“水利是一個系統(tǒng)，是有區(qū)域性的，小的組織只能去做一個點的建設。”申端鋒認為，一些公益性強的項目，可以以政府出錢購買服務的方式來建設，即政府作為一個業(yè)主，以招投標的方式將公共服務外包給社會組織或是企業(yè)，這樣可以組織社會資本參與建設。“雖然還是公共品，但是方式已經(jīng)是市場化了的。”

水權(quán)改革，推動民資進入

根據(jù)國家發(fā)改委投資司副司長張明倫介紹，對于民資進入水利建設，目前初步考慮推出四類具體措施，其中最引人注目的，即“完善價格形成機制，確保項目合理盈利水平，增強吸引社會投資的能力，比如水利工程的供水價格應該按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則合理確定，并根據(jù)供水成本變化和社會承受能力等適時進行調(diào)整”。此前，不少專家已指出，水權(quán)制度和水價機制的改革，才是民資能否順利進入重大水利工程建設的關(guān)鍵。

當前，我國水權(quán)界定有待明確，層層分割導致水權(quán)主體虛位，以至于不僅現(xiàn)有相關(guān)的制度難以全面落實，用水者亦無法通過市場機制獲得水權(quán)。國家作為水資源的所有者，更習慣于以無償、低償使用、調(diào)拔的方式，依靠行政手段完成水權(quán)的初始分配，缺乏對市場的需求考慮，也缺乏必要的依據(jù)，不能反映正常水資源的供需關(guān)系。加之未能形成流轉(zhuǎn)機制，初始配置往往即等同于終結(jié)配置。

除上述水權(quán)制度方面問題外，我國的水價機制亦存在不合理之處。在現(xiàn)行的制度安排中，除對水資源實行取水許可制度的同時，也規(guī)定了對水資源實行有償使用的制度，即規(guī)定從地下、江河湖泊直接取水的，必須繳納水資源費，但我國目前所征收的水資源費僅僅是邊際供水成本，包括河流管理和維護費用、工程費用和用戶費用，未包括資源水價和環(huán)境價值損失，難以反映水資源的稀缺程度。隨著缺水的日益加劇,水權(quán)模糊的代價日益加大,隨著利益主體地位日益強化，基于行政手段的公共水權(quán)制度的運行成本也越來越高，依靠行政手段配置水權(quán)的現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度的變遷已不可避免。

關(guān)于水價機制改革，發(fā)展改革委副主任杜鷹認為，“按照發(fā)改委和住建部的統(tǒng)計，有30%的自來水廠是虧損的，與水費附加征收的污水處理費也不到位，大概全國有四分之一的污水處理廠在運轉(zhuǎn)中也是虧損的。而水價改革的不到位，將對自來水經(jīng)營企業(yè)的技術(shù)改造、維修、護理等工作造成阻礙，同時也不利于引導社會資金流向供水領(lǐng)域。”

關(guān)于水價改革，各界實則早有呼吁。水利部原部長汪恕誠曾說過，水價改革的重點，一是要適應水利投資多元化和水利工程管理體制改革的新形勢，改革水價管理體制，建立靈活的調(diào)價機制。二是要加快推行水價計價方式改革，進一步完善水價形成機制。大力推行用水定額管理，超定額累進加價制度。進一步研究和推廣“兩部制”水價，推廣豐枯季節(jié)性水價或季節(jié)浮動水價。開展區(qū)域平均供水成本試點工作，逐步推行按區(qū)域平均供水成本定價的辦法。三是農(nóng)業(yè)灌區(qū)要把加強對末級渠系水價管理作為水價改革的重要內(nèi)容，積極推行“終端水價”制，規(guī)范末級渠系水價。四是要逐步完善農(nóng)業(yè)供水計量設施，推廣簡單實用的計量裝置和設施，加強計量管理。

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，事關(guān)糧食、生態(tài)和國家安全。要積極探索綜合運用多種政策資源的有效模式，積極引導民間資本進入水利領(lǐng)域，把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎建設的重點任務，水權(quán)制度與水價機制的改革即為必由之路。如此，才能正確引導資源配置，提高水資源的整體使用效率，達到個體利益和社會利益的統(tǒng)一。