“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作雖說去年年底剛啟動(dòng)，但是，全國各地探索“多規(guī)合一”熱情高漲。除了國家試點(diǎn)之外，許多地方也在主動(dòng)推進(jìn)這項(xiàng)工作。

　　針對一些地方實(shí)施“多規(guī)合一”過程中出現(xiàn)的突出問題，本報(bào)記者采訪了同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建教授和武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶教授。

　　解決多元利益沖突

　　建立跨部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制

　　目前，我國各領(lǐng)域規(guī)劃存在種類過多、內(nèi)容交叉重復(fù)、審批和監(jiān)管效率低下、缺乏銜接、標(biāo)準(zhǔn)不一甚至相互矛盾等問題，諸大建表示，這主要是我國體制上條塊分割、部門職責(zé)不清造成的，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、空間的多元利益沖突，需要政府對治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。

　　從最初的城市空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，直至現(xiàn)在的“多規(guī)合一”，“這反映的就是政府治理結(jié)構(gòu)的變革，其實(shí)質(zhì)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。諸大建指出。

　　2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組把推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)確定為經(jīng)濟(jì)體制改革和完善生態(tài)文明體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展最終形成一本規(guī)劃和一張藍(lán)圖，而這本規(guī)劃、這張藍(lán)圖將涵蓋當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。

　　諸大建解釋說：“對于編制中長期發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃，‘多規(guī)合一’很重要，因?yàn)檫@需要把多個(gè)部門集合起來，打通彼此間的圍墻，建立起跨部門對話協(xié)調(diào)機(jī)制。”

　　對于“多規(guī)合一”中的“一”，諸大建特別強(qiáng)調(diào)：“這項(xiàng)工作的‘一’，不是誰有話語權(quán)的問題，可以有召集人，但是不應(yīng)由哪個(gè)部門來主導(dǎo)，更不能在一個(gè)部門里搞出一個(gè)小而全的機(jī)構(gòu)，制定出一個(gè)包羅萬象的規(guī)劃，而是要通過多個(gè)部門之間的合作，共同編制內(nèi)容協(xié)調(diào)的綜合性規(guī)劃。”

　　秦天寶對此也持相同觀點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)實(shí)施“多規(guī)合一”，一定要建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　突出規(guī)劃環(huán)評統(tǒng)領(lǐng)作用

　　建立法律保障制度

　　實(shí)施“多規(guī)合一”，理順多項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系很重要。

　　“‘多規(guī)合一’的理論基礎(chǔ)是可持續(xù)發(fā)展的3根內(nèi)在紅線：環(huán)境底線、社會底線和經(jīng)濟(jì)底線。可持續(xù)發(fā)展由3個(gè)圈組成，最大的是環(huán)境圈，社會圈次之，經(jīng)濟(jì)圈最小，也就是說，環(huán)境總體規(guī)模制約社會、經(jīng)濟(jì)規(guī)模。”諸大建說。

　　他指出，現(xiàn)在實(shí)施“多規(guī)合一”，做規(guī)劃時(shí)，資源、環(huán)境、生態(tài)規(guī)劃應(yīng)排在首位，先要確定不能開發(fā)的紅線，包括資源紅線、排放紅線、生態(tài)紅線、空間紅線等，這是一種倒逼機(jī)制。過去，經(jīng)濟(jì)、社會項(xiàng)目是自變量，資源、環(huán)境是應(yīng)變量。現(xiàn)在，我們先要確定資源環(huán)境邊界，在邊界內(nèi)提高質(zhì)量，即資源環(huán)境成為自變量，經(jīng)濟(jì)、社會項(xiàng)目成為應(yīng)變量。

　　說起理順規(guī)劃間的關(guān)系，就不得不說一下規(guī)劃環(huán)評應(yīng)發(fā)揮的作用。

　　秦天寶認(rèn)為，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)起到統(tǒng)領(lǐng)的作用，規(guī)劃環(huán)評范圍要比以前更廣，要從綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的視角切入。這是目前國際上比較新的一種理念，不僅要評價(jià)環(huán)境要素，還要評價(jià)環(huán)境要素、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)等之間的關(guān)系，要綜合考量對其影響。只有從原來的末端預(yù)防走向源頭控制，從割裂走向統(tǒng)合，才能有效避免出現(xiàn)規(guī)劃各自為政的現(xiàn)象。

　　如何才能更好地推動(dòng)“多規(guī)合一”工作？

　　秦天寶指出，首先要完善立法。目前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)保等單行規(guī)劃，都有單行法依據(jù)，但相互間存在重疊、沖突，需要統(tǒng)合，要通過立法來解決。“多規(guī)合一”理想狀態(tài)就是形成單一的綜合規(guī)劃，目前實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)尚有難度。現(xiàn)階段可以用統(tǒng)一、綜合和整體的規(guī)劃理念指導(dǎo)各單行規(guī)劃的制定，實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)性”的綜合規(guī)劃。

　　其次，要建立中立的專家咨詢機(jī)構(gòu)。秦天寶說：“這個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)的專家既要有一定的部門代表性，又要超脫于各個(gè)部門，其作用就是為各個(gè)部門制定相關(guān)規(guī)劃提供技術(shù)支撐。對于各項(xiàng)規(guī)劃，專家要秉承中立、客觀和科學(xué)的立場，以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為指導(dǎo)，對原則、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，解決規(guī)劃間存在的沖突甚至矛盾的地方。”

　　他還強(qiáng)調(diào)，公眾參與機(jī)制不能少，公眾能從自身角度，在規(guī)劃、決策前期發(fā)現(xiàn)一些問題，要積極看待公眾參與的作用，合理地制定規(guī)劃，才能有效推動(dòng)“多規(guī)合一”的實(shí)施。

　　借鑒國際經(jīng)驗(yàn)

　　運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理

　　我國目前開展的“多規(guī)合一”工作，秦天寶認(rèn)為，體現(xiàn)的是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念。因?yàn)樗幸?guī)劃的指向?qū)ο笤诤艽蟪潭壬鲜歉偤系模簿褪轻槍ο嗤纳鷳B(tài)系統(tǒng)或其組成部分，不同的規(guī)劃有不同的要求。因此，在競合的前提下，各項(xiàng)規(guī)劃很容易從物理、功能方面割裂對待生態(tài)系統(tǒng)。

　　在這一方面，國際上一些國家的做法值得我們借鑒。

　　例如，美國的《環(huán)境基本法》、法國的《環(huán)境法法典》、瑞典《環(huán)境保護(hù)法典》中的《自然資源管理法》等，都是運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)的理念來統(tǒng)合相關(guān)的規(guī)劃。

　　據(jù)了解，澳大利亞在這方面的經(jīng)驗(yàn)很有代表性。《澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定》力求避免各級政府之間在包括規(guī)劃在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)職能重疊，建立一種在規(guī)劃問題上合作的有效機(jī)制。

　　秦天寶認(rèn)為，我國實(shí)施的“多規(guī)合一”，已是運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的一種體現(xiàn)。在制度保障方面可以借鑒國際的經(jīng)驗(yàn)，通過法律、法規(guī)來完善，尤其在立法方面，可以先行先試，推動(dòng)這一工作更好地開展。