中共中央政治局日前就健全城鄉發展一體化體制機制進行了集體學習。習近平總書記提出，“要完善規劃體制，通盤考慮城鄉發展規劃編制，一體設計，多規合一”。

　　隨著我國農業的發展，農業化學品投入大幅增加。全國化肥施用量從1980年的1269.4萬噸激增至2013年的5911.9萬噸。2013年中國環境狀況公報顯示，2013年化學需氧量和氨氮排放量中，農業源分別為當年工業源排放量的3.52和3.17倍，分別占全國污染物排放總量的47.8％和31.7％，農業生態系統成為我國環境主要污染源。同時，農業還消耗了大量的水資源，與城鄉居民生活用水和生態用水形成競爭沖突。2013年，全國農業用水量占總用水量的63.4%，是當年生活用水量的5.2倍，生態用水量的37.2倍。過多的水資源消耗造成地區地下水資源的枯竭和生態環境的惡化。此外，工礦企業的廢氣、廢水、廢渣污染以及農業生產活動中污水灌溉，化肥、農藥等的不合理使用和畜禽養殖等導致我國耕地土壤大面積污染。尤其是某些農村地區有色金屬礦產采選和電鍍、電池等行業無序發展，導致部分區域、流域的土壤和灌溉用水的重金屬污染，進而造成區域的糧食重金屬超標，影響食品安全。

　　鑒于此，筆者認為，在農村地區有必要推進農業規劃與環境資源規劃的多規融合，特別是要優先推動以下重點地區的農業規劃與環境資源規劃的多規融合，以促進農業與資源環境的協調發展。

　　一是生態紅線保護區域。生態紅線保護區域包括生態服務功能保護區、生物多樣性保育區以及生態脆弱區等，對維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展具有重要戰略意義，是必須實行嚴格管理和保護的管控空間。

　　在生態服務功能保護區，應推進農業規劃與生態紅線區域保護規劃的協調融合，保障基本生態服務功能。有研究顯示，在一些水源涵養區，種植業使用的農藥和化肥中，有2/3流失到環境中，已經成為主要污染源，影響了區域的水源供給。因此，在水源涵養區，尤其是地處特大城市水源上游以及南水北調源頭的水源涵養區，針對區域種植業生產帶來的農藥化肥污染，要通過多規融合，降低面源污染帶來的影響。一方面，通過種植業規劃與生態紅線區域保護規劃等相關環境保護規劃的多規融合，根據農業面源污染的產排放系數的計算，考慮水源涵養區的保護要求，合理規劃作物種植的空間布局，控制區域作物種植面積，降低污染物產排放量；另一方面，通過融合環境保護規劃和農田水利規劃，合理規劃農田溝渠的生態設計，降低地區面源污染的影響，保障水源安全供給。

　　在生物多樣性保育區，應推進農業規劃與生態紅線區域保護規劃的協調融合，保護區域的生物多樣性。在相當長一段時期里，我國一些生物多樣性地區被農田不斷侵占，造成生態環境的破壞和生物多樣性的損失。要通過多規融合，避免對生物多樣性地區，尤其是熱點地區的侵占。要依據區域關鍵物種和生態系統的分布信息以及物種和生態系統最小保護面積等，合理規劃作物種植布局，確定耕種和保護邊界，避免對生物多樣性地區的侵占。通過部分還林、還草、還湖，為生物多樣性的保育提供空間載體。

　　在生態敏感區、脆弱區，應推進農業規劃與生態紅線區域保護規劃的協調融合，保護脆弱區域的生態系統安全。目前，在一些水土流失和防風固沙地區，種植業布局超出了當地土地承載力，造成植被的破壞，進而導致水土流失和風沙侵蝕。在這些地區，要實現種植業規劃與生態紅線區域保護規劃等相關環境保護規劃的多規融合。一方面，合理規劃作物種植布局，控制耕種規模，明確保護邊界；另一方面，通過合理規劃安排種植業結構，科學設計生態脆弱區的耕作強度，實現脆弱區常年植被覆蓋保護和對土壤的保持，有效控制區域水土流失和風沙侵蝕。

　　二是水資源短缺地區。要通過農業規劃與水資源利用規劃等資源環境規劃的多規融合，降低地區農業耗水量，改善區域生態環境。

　　以河北省和河南省為例，2013年兩省農業用水量分別達到137.6億和141.7億立方米，而兩省當年地表水用水量僅分別為43.1億和101億立方米，種植業大量消耗本地區地下水資源。同時，兩省也是生態缺少地區，需要大量的生態補水維持水陸生態系統的穩定。同期兩省生態用水量僅分別為4.7億和6.1億立方米，僅及農業用水量的零頭。農業用水已經與生態用水形成明顯的競爭關系，危及生態系統安全。

　　因此，在河北、河南、山東等省區，要實現多規融合。一方面，要積極調整作物種植結構，提高旱作作物種植比重；另一方面，要合理規劃農田灌排溝渠體系，提高節水技術水平，提升灌溉用水利用效率和系統蓄水能力。同時，調整農業用水費用，努力降低區域農業耗水量，滿足區域生態環境用水需求。

　　三是重金屬重點污染防治區。在我國重金屬污染綜合防治重點治理區域，要實現農業規劃與重金屬污染防治規劃等規劃的多規融合。

　　根據《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，全國有湖南、江西、云南等14個省區被納入“十二五”重金屬重點治理省區，有138個區域被列為重點治理區域。在這些重點治理區域，不合理的種植業發展，既造成農業生產的損失，也造成地區食品安全問題，出現鎘米等事件。

　　因此，在我國重金屬污染綜合防治重點治理區域，要實現多規融合。在耕地重金屬污染普查的基礎上，科學劃分重度、中度和輕度污染區，分區制定治理方案。統籌規劃，在加強耕地質量建設與污染修復治理的同時，合理布局此類地區的種植業。積極優化調整農作物種植結構，優先種植對重金屬低積累的糧食品種。通過區域糧食的定向收購，保障糧食的穩定增產的同時保障國民的餐桌安全。

　　為推進重點地區農業規劃與環境資源規劃的多規融合，推動工作的順利開展，還應不斷完善相關制度。

　　首先，提供多規融合的組織支持。要實現農業規劃與生態紅線區域保護規劃、水資源利用規劃、重金屬污染防治規劃等規劃的融合，有賴于各規劃部門之間的銜接和組織協調。只有各相關部門協同組織，聯合部署、聯合推進，才可能形成規劃合力，實現社會、經濟與環境的多目標共贏。

　　其次，提供多規融合的技術支持。做好融合，關鍵要統一規劃目標、規劃期限、規劃底圖、統計口徑、技術標準，增強規劃融合后的統一性、權威性和長效性。做好融合，還要同時做好農業結構布局調整的技術支持。

　　第三，提供多規融合的經濟支持。做好融合，還需要有一定的經濟支持。規劃的編制及編制的協作經費需納入政府財政。在結構調整過程中，由于農民市場能力不足，相關政府部門應為產品銷售提供一定支持，使得結構調整具有內生動力，保證規劃可以得到有效落實。要建立并逐步完善生態補償機制，通過一定的經濟補償，保證規劃調整得到落實，確保農民不會對規劃調整產生抵觸和反彈。

　　作者單位：環境保護部南京環境科學研究所