“沒有PPP、沒有第三方治理、沒有金融、沒有社會資本進入環(huán)境保護的領(lǐng)域內(nèi)，可以說要想完成十三五環(huán)境保護的任務(wù)，我認為基本是一句空話。”

環(huán)保部規(guī)財司司長趙華林先生日前在綠色經(jīng)濟論壇上發(fā)表演講，共同探討第三方治污之路以及PPP模式。趙司長曾任污染物排放總量控制司司長，和污染防治司司長，在2013年調(diào)任規(guī)財司的司長，主要負責國家保護方面的區(qū)域化規(guī)劃編制和基礎(chǔ)能力建設(shè)工作。

為什么走第三方治理道路

從國家層面來講，黨中央國務(wù)院高度重視環(huán)境保護生態(tài)文明建設(shè)，從各個方面來講，第三方治理都是三中全會改革文件要改進的重要內(nèi)容，這首先給第三方治理在政治層面上奠定了良好的生存環(huán)境。從政府撥款的角度來講，中央政府大口徑財政預算于環(huán)境保護上的預算大概在1800億到2000億左右。十二五期間包括十三五規(guī)劃，政府的兩個行動計劃接近7、8萬億，未來土壤行動計劃還將有幾萬億。有人預估，要十幾萬億甚至二十幾萬億才能基本解決十三五的環(huán)境任務(wù)。況且在經(jīng)濟下行的情況下，財政收入減緩。從1月到3月來看，中央財政是沒有增長的，現(xiàn)在的狀況是即使地方有所增長，中央的壓力依舊非常大。僅靠中央財政解決不了問題，必須走第三方治理和PPP模式。

從另一方面看，在這種經(jīng)濟新生態(tài)情況下，對環(huán)境保護市場機遇是大于挑戰(zhàn)的。主要原因是，過去高污染高能耗的行業(yè)，產(chǎn)能過剩導致下行的現(xiàn)狀明顯，比如鋼鐵、水泥、煤炭，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的區(qū)間也是環(huán)境改善的窗口期。開放環(huán)保市場，讓社會資金進入市場，而對于我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)來講，這是一個不過剩的新興產(chǎn)業(yè)，因此，如何開放環(huán)保市場讓社會資金進入，這是第三方治理和PPP模式的最根本出發(fā)點。

什么是第三方治理

理解第三方治理的本質(zhì)是理解“第三方”概念，是政府打破市場壁壘，創(chuàng)造條件的一場市場化改革，讓社會資金引進，“讓專業(yè)人做專業(yè)事”，以取得最高效率。第三方治理與其說第幾方，不如說是一種市場化、專業(yè)化，是為了開放環(huán)境保護市場，讓社會資本進人的一種制度設(shè)計。由此，現(xiàn)在有關(guān)第三方治理的國務(wù)院主要文件是講兩個方面，第一，是政府過去負責的公共的環(huán)境，環(huán)境治理項目如說垃圾、污水、城鎮(zhèn)污水，引入第三方OBT、TOT、政府轉(zhuǎn)讓給民企，目前這個模式已經(jīng)比較成熟。第二，是創(chuàng)造條件讓社會資本進入市場，政府實行監(jiān)管作用。著重在工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)的垃圾污水不但有工業(yè)污水、工業(yè)垃圾，還有生活廢水、垃圾。園區(qū)類似微型社會，因此與城市處理模式是相似的也是相通的。另外第三方治理需要打破行業(yè)壁壘，比如電廠的脫硫脫硝。

第三方治理的難點

第三方治理的最核心即建立吸引社會資本進入環(huán)保領(lǐng)域的投資運營的機制。現(xiàn)在最大的難點在針對單獨的工業(yè)企業(yè)很多政策方面的問題，包括稅收、監(jiān)管政策都處于探索階段。第一，政策方面問題。比如稅收問題，企業(yè)自行做環(huán)保處理，費用計算入成本，沒有稅收問題，如果引入第三方，第三方有利潤產(chǎn)值，需要繳稅。目前的狀況是，很多現(xiàn)行制度與推進第三方治理有矛盾，有待解決。第二是責任問題。如果環(huán)保設(shè)施運行的不好，責任是在原企業(yè)還是在第三方運行企業(yè)？趙司長的個人觀點是，雖然企業(yè)可以通過合同轉(zhuǎn)移，但主體責任依舊是原企業(yè)。可以說整個第三方治理目前的狀態(tài)不清晰，實際上這就是一個摸索的過程。第三方治理政策的改革已經(jīng)列入了環(huán)保部門十大改革之中。

第三方治理要求必須建立機制，讓社會資金進來。而資本進入的最關(guān)鍵的因素就是PPP模式，就是政府和社會資本共同搞合作模式，就是Public—Private—Partnership，政府、私營的合作關(guān)系就是PPP模式。

PPP模式

為什么一定要讓私營企業(yè)或者民營企業(yè)，社會資本進入治污市場？一個是政府資金緊張，第二許多社會資源在市場外徘徊，進入之后有利于引導資金正確流向。資金要流向不過剩的產(chǎn)業(yè)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)首先是不過剩，所以PPP項目和第三方治理，本質(zhì)是一致的。目前我國PPP模式仍然在探索階段。而與環(huán)境金融掛鉤的，最根本的依舊是讓社會資金進入市場。

PPP模式和其他模式的不同點在哪兒？不同在于環(huán)境是公共產(chǎn)品，將污水變成干凈水排到環(huán)境里面，沒有政策是得不到回報的。大氣、水、固體都是這樣的。所以環(huán)保的PPP模式跟其他金融模式最大的不同在于，其他項目本身就有收益，因此環(huán)保PPP模式或者第三方治理最關(guān)鍵的就是要探索出一個回報的機制和方法，沒有回報的環(huán)境金融和PPP模式都是不能成立的，而且這個回報并不是本身自動產(chǎn)生的，所以環(huán)保部設(shè)想，如果環(huán)保也像地鐵捆綁式發(fā)展，是不是一種可探尋的路徑？目前這方面比較受關(guān)注的文件，就是關(guān)于加強政府和企業(yè)在水污染防治方面的合作意見，即水污染防治的PPP文件。

對于PPP模式，探索回報的資金收益的路徑和機制是非常重要的，國家未來投入資金要解決兩方面。一是投入不足，二是效率不高的問題。對于這個問題，比較通俗的例子比如污水廠，回報機制是收費，但對于濕地建設(shè)這種項目，誰來買單？因此必須找到回報機制。但這種解決辦法就要求因項目而看，根據(jù)不同的時間地點和情況探索。目前狀況是首先鼓勵現(xiàn)有比較成熟的項目，適當考慮新項目，政府改變以有的資金用途，去支持項目。PPP模式效率問題是逐步前進的過程，另外，環(huán)保部最近也在探索生態(tài)金融，第一，試圖建立國家環(huán)保基金，第二，建立資金池。考慮生態(tài)金融也是處于利用金融工具解決資金利用效率的問題。