1月14日，國務院辦公廳發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》（下稱《意見》），要求在環境公用設施、工業園區等重點領域推動建立第三方治理的治污新機制，并提出到2020年，環境公用設施、工業園區等重點領域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發。

將環境修復納入其中

《意見》指出，對以（地方）政府為責任主體的城鎮污染場地治理和區域性環境整治等，采用環境績效合同服務（合同環境服務）等方式引入第三方治理。鼓勵地方政府引入環境服務公司開展綜合環境服務。

E20研究院執行院長薛濤在接受中國經濟導報記者采訪時表示，在財政部2014年《政府購買服務管理辦法（暫行）》中，環境治理被列入政府購買服務的范圍，但該辦法重在政府采購的程序，對環境治理未有任何展開論述。

“新《環保法》要求以環境質量標準作為效果導向，同時以地方政府為責任主體，這其中蘊含環境修復的需求非常巨大，被認識到只是早晚的事。”薛濤表示。

“環境修復這一概念這次和市政公用設施建設以及工業園區污染治理被提到了相同的高度，這表明政府對環境修復的認識逐漸深刻。”薛濤表示，但是和市政公用設施建設以及工業污染治理不同，環境修復目前在國內并沒有形成完善的商業模式，也沒有非常成熟的案例可以借鑒。“環境修復的產值效率不如市政公用設施建設和工業污染治理高，這也是之前資本不愿進入的一個重要原因。”

薛濤指出，在環境修復領域，由于之前的不成熟，包括技術方案、招標方式、考核方式、監督方式等方面的工作下一步也有待細化。

概念有待進一步厘清

然而，對于此次《意見》的發布，也有不少人士對《意見》提出疑問。長期從事環保投融資咨詢的濟邦咨詢公司董事總經理張燎就是其中之一。

“此次發布的《意見》提及的第三方治理，在定義上未能闡明環境公用設施投資運營市場化與住建部的特許經營有什么區別和聯系，也不清楚與財政部、國家發展改革委力推的PPP（公私合作模式）有什么關系。”張燎在接受中國經濟導報記者采訪時表示。

張燎對記者舉了個例子，比如城市污水處理，在2004年，住建部發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》就已經明確了屬于特許經營管理范疇。而在2014年12月財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、國家發展改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》都明確將城市污水處理納入PPP范疇。而在國務院此番發布的《意見》中又將城市污水處理歸入了第三方治理中的環境公用設施范疇。

“定義的模糊首先是概念混淆。現在很多地方政府本來就對特許經營和PPP還沒有吃透，再加上個第三方治理，對他們來說，多了個新名詞，更是吃不準。”張燎如是說。

“各部委在發布文件時，都會有各自的話語和概念體系，在管理流程以及相應的推進激勵措施上也會有區別。地方實施一個項目，需要適應相應部委的話語體系，按照相應流程完成整個過程。現在同樣一個項目有了多套話語體系，這讓地方政府在實施項目時更加無所適從。”張燎解釋。

“不僅如此，在一些項目進入實際操作層面上遇到困難或者沖突，各方需要尋找依據進行解決時，這時有了好幾個解釋，會使原本簡單的問題更難以解決。因為缺乏清晰的可依憑的法規政策文件去進行裁決。”張燎對此表示擔憂。

“這種多部門的職責重疊，很容易形成‘多龍治水’的局面，也會消耗更多的行政管理資源，‘扯皮’情況可能頻頻發生。”張燎透露。

可在稅務優惠政策上多“著墨”

《意見》指出，要加大財稅支持力度。對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵。積極探索以市場化的基金運作等方式引導社會資本投入，健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優惠政策。

“這里的稅收優惠政策，并沒有展開講。若能將對治污企業的稅收進行一定優惠，那么對第三方治理市場的發展將起到推動作用。”張燎認為。

“目前來看，未來第三方治理很有可能出現新增稅負的現象。有人會問，新增稅負從何說起？其實這主要存在于排污企業和治污企業之間。”張燎指出，“原來對污染進行治理，是排污企業內部成本的一部分。現在將這部分業務外包給治污企業，這就出現了新的納稅主體（治污企業）。一方面，排污企業仍然需要掏錢請第三方公司來治污，仍需要付出治污成本，而這部分治污成本外部化后，治污公司仍需繳稅。這就是因污染治理外部化新增的稅負，最終要由排污企業承擔。這里面，有流轉稅，也有所得稅。”“其實，政府推行環境污染第三方治理在于專業治污，而不在于多收稅。而如果能對治污企業的稅負進行減免，那么這部分減免的成本也會反映到治污項目報價上，價格更低更有吸引力，進而增強排污企業選擇第三方治理的積極性。”張燎表示。

謹慎使用“價格”杠桿

《意見》指出，要完善價格和收費政策。加大差別電價、水價實施力度。提高排污費征收標準，實行差別化排污收費。完善污水、垃圾處理收費政策，適當提高收費標準，逐步覆蓋全處理成本。嚴格落實垃圾發電價格政策。建立健全鼓勵使用再生水、促進垃圾資源化的價格機制。全面落實燃煤發電機組脫硫、脫硝、除塵等環保電價政策。

“提高排污費征收標準，可以更好地體現市場的調節作用。原先這部分價格比較低，基本不能覆蓋成本。這其實是將外部化的排污成本逐漸通過價格體現出來。”薛濤認為。

對此，張燎也表示贊同。然而，張燎對“加大差別電價和水價實施力度”提出質疑。

“對治污企業實施差別電價和差別水價，其實在其他行業也實施過。但是差別價格背后的實質，其實就是由一個部門補貼另一個部門，差別電價就是電力公司補貼，差別水價就是供水公司補貼。這是對市場要素價格的扭曲。其實治污企業的生產成本本身也是排污企業的排污成本。排污企業既然有了排污，根據‘誰污染誰付費’的原則，這部分成本本來就應該排污企業承擔。只不過過去因為監管缺位，這部分成本沒有真正體現出來。”張燎認為。

同時張燎也指出，“根據以往經驗來看，差別價格政策的實施，會帶來很多附加的管理成本，如為了防止‘鉆空子’騙補增加的行政成本。最后效果并不盡如人意。”