國土資源部有關負責人日前在新聞發布會上透露，目前北京等14個城市開發邊界劃定試點工作已取得初步成效，相關原則、方法已基本確定。下一步，要在認真總結的基礎上再擴大，爭取劃定全國600多個城市的開發邊界并嚴格管理。

　　中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》強調，要大力推進綠色城鎮化，劃定城鎮開發邊界，從嚴供給城市建設用地，推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。

　　那么，劃定城市開發邊界有何意義？如何劃定？國外有哪些經驗？本期應知為您解讀。

　　意義解析

　　劃定開發邊界有何意義？

　　劃定城市開發邊界主要是為了限制城市發展規模，避免無序擴張，優化城市空間結構。劃定城市開發邊界至少有3重意義：

　　一是促進城市轉型發展，提高城鎮化質量。近些年，我國不斷加快城鎮化發展，但城鎮化質量不高，其中一個重要原因是城市建設的低效外延擴張，缺乏約束力，導致轉型發展動力不夠。城市開發邊界明確下來，有利于推動城鎮化轉型發展，提高城鎮化質量。

　　二是有利于節約用地和保護耕地。多年來，我國很多城市外延擴張占用大量土地，而目前可耕地相對較少，城市所在區域又大多在平原地區，城市擴張占用的土地一半以上是耕地。促進耕地保護，首先得控制建設用地，尤其是城鎮建設用地的規模擴張，以此來促進集約節約用地。

　　三是通過劃定城市開發邊界，盡可能地保護生態環境。把城市放在大自然中，統籌考慮城市開發與生態環境保護，持續改善城市生態環境，推進生態文明建設。

　　知識堂

　　劃定開發邊界≠劃定物理邊界

　　所謂城市開發邊界，是指根據地形地貌、自然生態、環境容量和基本農田等因素劃定的，可進行城市開發和禁止進行城市開發建設區域的空間界限，即允許城市建設用地擴展的最大邊界。首次提出劃定城市開發邊界是在2013年12月中央城鎮化工作會議上，《關于加快推進生態文明建設的意見》則再次提出明確要求。

　　國土資源部土地利用規劃司相關負責人指出，劃定城市開發邊界不是單純劃定一個物理邊界，而是一種創新的發展理念，是轉變城市發展和土地利用方式的基本途徑。基本思路是以資源環境承載力為基礎，堅持保護優先、節約優先，以優化城市空間為導向，與既有規劃相結合，協調永久基本農田、生態紅線，開展城市開發邊界劃定工作。

　　實踐探索

　　城市開發邊界怎么劃定？

　　城市開發邊界劃定試點工作開展后，國家相關部委在首批14個城市中分別選擇了東部、中部、西部的廈門、武漢和貴陽開展實地調研。根據調研，在劃定技術要點上，進行探索和實踐。

　　明確劃定范圍。廈門和武漢在全市域范圍內開展劃定工作，貴陽將城市總體規劃與土地利用總體規劃確定的控制范圍作為城市開發邊界的劃定范圍。

　　建立統一平臺。3個城市按照梳理規劃、摸清差異的思路，重點理順城市總體規劃和土地利用總體規劃的技術標準和空間布局，以建立統一規劃平臺為基礎，開展劃定工作。如廈門從標準認定、規劃用途、空間布局等方面制定協調規劃差異的原則和措施。

　　兼顧剛性與彈性。3個城市注重兼顧規劃剛性與彈性。廈門設置包括生態紅線和生態緩沖區兩部分在內的生態控制線和建設用地規模控制線，分別作為生態空間和城市空間的界線。武漢將生態紅線和開發邊界之間設置為彈性區，作為城市開發邊界維護調整的彈性空間，也是遠期發展的備用空間，生態紅線作為剛性線，不得隨意調整。

　　銜接相關規劃。廈門將發展規劃、土地規劃和城鄉規劃充分銜接，推進發展改革、環保和海洋等部門規劃納入統一平臺。武漢在“兩規合一”的基礎上，逐步融合發展、水利和環保等相關領域規劃。貴陽重點落實“兩規合一”，并與環保、林業、水利、文物等部門規劃相協調。

　　結合生態保護、永久基本農田紅線劃定工作。城市開發邊界劃定工作體現生態保護優先的原則，優先確定不能開發的建設空間，作為生態紅線加以管控。如廈門將生態林地、基本農田及生態廊道、重要河流水系、一般農田、城市公園、防護綠地等劃入生態控制線范圍，進一步劃定基本生態控制區。

　　難點解析

　　劃定工作存在哪些難點？

　　城市開發邊界的內涵需要進一步厘清。對于城市開發邊界內涵，目前還存在不少爭論，如怎樣認識開發邊界的剛性和彈性，是否可以將近期的開發邊界視為彈性界線，而遠期的開發邊界視為剛性界線，這些目前尚無定論。

　　“兩規”的銜接標準需要統一。各地分別探索了城市總體規劃與土地利用總體規劃銜接的技術標準和工作規范，但不同地區對銜接標準的認識不統一，出現不同的處理結果。

　　生態控制區內的建設用地管理需要明確。城市開發邊界以外的生態控制區是以生態涵養功能為主的區域，在滿足一定條件下是否允許進行零星建設，建設行為準入的標準和尺度較難把握。

　　成果表達和維護需要明確。一是成果如何上報。城市開發邊界劃定成果是形成城市總體規劃、土地利用總體規劃兩個成果分別上報，還是“兩規”一套成果上報。上報方案中，是否將生態紅線、永久基本農田紅線劃定的成果一并上報，目前尚未明確。二是城市開發邊界劃定后，是否能夠修改、如何修改，需要進一步研究確定。

　　他山之石

　　英國：用綠帶限制城市擴張

　　1938年，英國議會通過了倫敦及附近各郡的《綠帶法》，并通過國家購買城市邊緣地區農業用地來保護農村和城市環境免受城市過度擴張的侵害。

　　倫敦的環城綠帶建設是英國城市規劃政策最顯著的特點之一，也是世界綠帶模式典范，被許多國家城市效仿。其他像德國和一些北歐國家也是綠帶建設相當成功的國家。

　　環城綠帶之所以在歐洲被廣泛應用，與近現代歐洲的工業化和城市化進程有直接聯系。工業化加快了城市化進程的步伐，同時導致一系列“城市病”（失業激增、交通擁堵、住房短缺等），而環城綠帶正好有效地抑制了這種趨勢。歐洲在反思和治理“城市病”的實踐中豐富了城鎮化理念和法規。

　　二戰結束后，英國政府根據19世紀末霍華德提出的“田園城市”理論及20世紀沙里寧的有機疏散方針，確定了建設新城、疏散倫敦中心區人口的對策。如今倫敦中心區的擁堵已大為緩解，而新城周邊的大片永久性綠地保證了城市的環境質量。

　　在新城建設過程中，英國還有效利用了各項技術革命和規劃理念革新成果，前者如軌道交通體系的大量運用，后者如舊城區的再開發利用。經過半個世紀發展，城市經濟圈由封閉到放射，最終形成區域型經濟圈，其城市規劃發展與形成過程，為世界其他國家城市圈發展帶來不少啟發。

　　專家認為，英國城市規劃做得好，主要原因是有明確的法律作為支撐，如通過《綠帶法》、《新城法》等支持城市建設，不僅推動倫敦大都市圈的發展，也促進了倫敦－伯明翰大都市帶的形成。