建設生態文明是黨的十八大提出的重要目標之一。黨的十八屆五中全會再次強調要“堅持綠色發展”，具體措施包括建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度等。其中，排污權等是環境形勢嚴峻的大背景下出現的新型權利，具體內容和范圍還有待明確，如何進行初始分配至關重要。

排污權的初始分配建立在排污總量控制的基礎之上，需要著重解決的是環境保護中的代內公平問題。排污權分配實際上是當代人總體上可以排放的污染量在具體使用人之間的分配，公平是其首要原則。而要實現真正的公平，需要遵循以下基本原則。

一是平等原則。公平本身意味著某種程度的平等，排污權分配的平等原則要求所有主體在環境資源分配上地位平等，都有獲得排污權的平等權利。在理想的情況下，應當將排污權平均分配給所有人，然后由其決定直接使用還是轉移給他人。但現實情況的復雜性并不允許這種絕對的平等，所以只能區分不同的情況，對屬于同樣情況者同等對待。即在初始獲得排污權時，處于相同境遇的人應當具有同等的權利。當然，對同樣情況的認定不應當考慮不相關因素。例如，對于某區域內硫化物的排污權，生產中產生硫化物的企業應當有平等的機會獲得排污權。

二是有償原則。有償原則是指獲得排污權應當支付相應的代價。人們最初排放污染物時是無需付出代價的，之后對排污征收費用一般也是針對過度的排污行為征收。而對于在政府總量控制之下并符合環境標準要求的排污是否應當付費存有爭議，特別是在歷史形成了慣例的情形下。而考慮到以下因素，對排污權的分配應當采取有償原則：首先，排污權的有償分配是對排放污染的外部成本內部化，有利于環境問題的解決。其次，排污權有償分配有助于實現環境公平。現實中排污權的分配不可能做到絕對的平等，因此無償的分配就是一種顯而易見的不公平，而有償分配可以在一定程度上解決這一問題。

排污權分配中貫徹的有償原則可以采取直接和間接兩種形式實施。直接的形式即經濟補償，獲得排污權須支付一定代價。間接的形式一般是生態補償，即由排污者負責保護生態環境或者治理環境污染，作為其獲得排污權的代價。

三是尊重歷史原則。雖然排污權的初始分配是一個政府主導的自上而下的過程，但現實中污染排放的實際狀況也是必須考慮的因素。排污權分配的尊重歷史原則要求在確定排污權分配范圍甚至具體的排污權人時，應當以污染排放的現實狀況為依據，優先考慮原有的合法排污者。

排污權分配中之所以需要尊重歷史，理由在于：一是出于對歷史上既存的權利的承認和繼承。在環境污染成為一個嚴重的社會問題之前，人類一直在利用環境資源，其中一部分排污行為已經獲得正式制度的接納而成為法律上的權利，另一部分則可能以法律之外的自然權利的狀態存在。排污權分配制度作為社會制度演化的結果，應當對歷史上既存的權利予以承認和繼承，方能順應社會的發展并獲得自身的合法性基礎。二是出于對現實需要的尊重。現有排污者通常在經營方面具有相對的優勢，承認這種優勢既可以提高管理的效率，又較容易獲得社會的認可。

排污權分配的尊重歷史原則就是對不違背現行法律的排污行為在原則上認定為合法，并以一定形式納入分配體系。排污權分配中，對污染排放現狀的考慮以現實的排污行為不違背現行法律為條件，如果排污行為本身屬于非法，例如超標排污或者企業經營行為違法等，則其實際污染排放狀況不應在總量分配時考慮，并應當予以糾正或者取締。同時，為了實現平等原則，排污權分配的尊重歷史原則應當與排污權的交易和政府收回制度相配合，亦即應當為潛在的排污者預留合法的進入途徑。

四是支持產業政策原則。產業政策包括產業機構政策、產業組織政策和產業布局政策，是國家對經濟實施宏觀調控的重要手段。產業政策法是經濟法的重要內容。產業政策在一定程度上體現為對不同地區、不同產業和行業的鼓勵發展或者限制發展。在排污權的分配中，對產業政策的支持主要體現在向優先發展行業傾斜，即在污染排放總量需要限制的情況下，向優先發展的行業多分配排污權，而少施加限制。對于產業組織政策和產業結構政策，也可以通過對排污權分配的控制來實現。例如，將排污權分配給多個企業，可以防止一兩個企業在相關生產領域的壟斷經營。

排污權分配對于產業政策的支持是基于共同的公共利益基礎，即政府實施產業政策與排污總量控制和分配都是出于公共利益的需要，而且兩者存在一定程度的重合。為了實現政府公共管理的目標，支持產業政策的實施應當是排污權分配的一項基本原則。

五是效率原則。一般認為，公平與效率存在一定程度的沖突，社會制度特別是經濟制度的構建究竟應當效率優先還是公平優先始終存在爭論。折中的觀點認為應當兼顧效率和公平、實現兩者的平衡。雖然排污權分配需要首先考慮公平原則，但這并不意味著放棄效率原則，在公平的總目標下，效率原則也是排污權分配的基本原則之一。

排污權分配的效率原則，是指政府進行排污權的分配要有利于企業效率的提高，以有限的排污量獲得最大的經濟效用。排污權分配的效率原則體現在以下幾方面：首先，合理確定排污權分配時征收的費用。征收的費用應當盡量反映排放污染所帶來的外部成本，促使企業進行正確的成本收益核算，保證企業生產活動的總收益大于總成本，最終促進整個社會生產活動效率的提高。其次，排污權分配制度應當保證使用效率最高者獲得排污權。特別是生產領域即企業間分配排污權，應當將使用效率作為重要因素。例如，可以通過競價的方式分配排污權，從而將排污權分配給具有較高生產效率的企業。第三，排污權分配制度的運行應當具有效率。亦即以較低的成本完成排污權的公平、合理分配。