今年年初，全國工商聯環境商會遞送《關于進一步完善環境基礎設施領域PPP模式的提案》，財政部于9月正式答復。現將提案及答復公開，請查閱。

關于進一步完善環境基礎設施領域PPP模式的提案

20世紀80年代，我國開始應用PPP(Public—Private—Partnership)模式吸收市場資金加大對基礎設施領域的投資。2002年建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》等文件，促進了水務和垃圾處理領域PPP模式的應用。但由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，2007年左右PPP在我國的發展遭遇瓶頸。近年，隨著經濟形勢的轉變，公用產品和服務對質量、效率的要求進一步提高，政府財政無法滿足基礎設施投資的需求，再次促進了PPP模式在基礎設施投資建設領域的應用。

在過去的二三十年間，我國積極嘗試以PPP模式來發展基礎設施以及市政公共事業，但PPP模式在我國并沒有得到良好的發展，其潛能沒有得到充分發揮，究其原因主要如下：

1、法律保障體系不健全。我國在PPP領域的法律法規建設還處于初級階段，相關法規的效力層級不高，法規分散化、職能重疊、交叉適用現象嚴重，整個PPP行業缺乏完整的法律體系。特別是地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，頒布、修訂、重新詮釋法律或規定導致項目的合法性、市場需求、產品/服務收費、合同協議的有效性發生變化等多種情況的出現，加大了PPP對法律保障體系的需求程度。

2、項目決策機制不完善。目前我國PPP項目主管部門繁多、政府部門權責劃分不清、決策程序不規范等問題，導致項目審批程序復雜，項目決策、管理和實施效率低下。如青島某污水處理項目前期，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉變對項目的態度，最終導致合同經很長時間談判才簽署成功。

3、政府信用風險不易控制。某些地方政府為加快基礎設施建設或為了提升政績，在短期利益的驅使下承諾缺乏承受能力的條件以吸引民間資本投資，而合同簽訂后，政府難以履行或不愿履行合同義務，如不按時支付項目費用等，直接危害到合作方的利益。

4、項目收益無法得到保障。PPP項目一般都與公眾日常生活密切相關，特別容易受到輿情民意的壓力，如無法根據項目情況進行價格調整等市場化行為，使項目收益無法控制。有些PPP項目簽訂合同后，政府出現“甩包袱”現象，對項目的市場化運作不予支持和配合，甚至有時新建、改建其他競爭性項目，導致項目收益受到損害。

PPP模式強調政府在項目中的責任(提供公共產品和服務)和參與，更強調政府與企業的長期合作，雙方是“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，成功推廣PPP模式，需要建立一個行之有效的保障機制,提出相關建議如下：

1、完善法律法規體系。建議通過立法等形式完善PPP法律法規體系，加快制定與法律配套的條例、指南、示范合同等，約束政府的履約行為，建立與PPP項目全生命周期相適應的財政預算管理體制等，從而對PPP項目的實施予以保障，方能吸引更多民間資本進入。

2、明晰邊界與責權分配。建議政府指定機構或部門專門負責PPP項目工作開展，建立權責分明的管理體系，使項目管理系統化、規范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規范的弊端。

3、建立風險分擔機制。建議建立合理公平的風險分擔機制，對經營管理問題、成本價格問題、政策導向問題等所引起的經營風險進行適當的劃分，并建立完善的監督、賠償機制。對于支付風險問題，建議中央或地方將維持PPP項目正常運轉的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金，及時支付服務費用。

4、協調好各參與方利益。建議對項目的立項、投標、建設、運營管理質量、收費標準、調整機制、項目排他性、爭端解決機制以及移交等環節做出全面、系統的規范性規定。PPP模式改變不了市政公共基礎設施需要資金投入以維持建設和運營的社會公益屬性，通過市場機制運作基礎設施項目并不表示政府全部退出投資領域,政府還需繼續投入精力以維持基礎設施的穩定運營，建議地方財政預算劃定一定比例的資金為基礎設施和公用事業的補貼資金，盡快建立補貼補助機制的具體形式及標準。