發展農業節水有了頂層設計

——水利部辦公廳常務副主任王韓民

解讀《國家農業節水綱要》出臺背景和重要意義

近日國務院辦公廳印發了《國家農業節水綱要(2012—2020年)》(以下簡稱《綱要》)。《綱要》的出臺有何重要背景和重大意義？參與《綱要》編制的水利部辦公廳常務副主任王韓民對此進行了解讀。

記者：請您談談《綱要》出臺的背景。

王韓民：《綱要》出臺的背景可以從兩個方面來看：

一方面是黨中央、國務院對農業節水工作高度重視。黨的十五屆三中全會明確提出要“把推廣節水灌溉作為一項革命性措施來抓”。2011年中央1號文件和中央水利工作會議對發展節水灌溉進一步作出安排部署，強調要把節水灌溉作為發展現代農業的一項重大戰略和根本性措施，全面提高農業用水效率。

黨中央、國務院之所以對農業節水如此重視，主要是基于以下四個原因：

首先，發展農業節水是緩解水資源供需矛盾的根本途徑。人多地少水缺是我國的基本國情。我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%。水資源供需矛盾突出，全國年平均缺水量500多億立方米，2/3的城市缺水。水資源供需矛盾突出成為可持續發展的主要瓶頸。而農業是用水大戶，近年來農業用水約占全國用水總量的62%，部分地區高達90%以上，而且農業用水效率不高，節水潛力很大。

其次，發展農業節水是保障國家糧食安全的重要基礎。長遠穩定地解決我國十幾億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事。隨著我國人口的不斷增加和經濟社會的持續發展，水土資源短缺對農業發展的約束越來越大。要實現國家新增1000億斤糧食生產能力，關鍵在水，最根本的出路在于節水。

第三，發展農業節水是加快轉變經濟發展方式的必然要求。黨的十八大提出，要節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，大幅降低能源、水、土地消耗強度。加快推廣先進實用農業節水技術，可以提高水土資源利用率、農業生產資料利用效率和勞動生產率，取得節水、節地、節能、節肥、減排、省工等綜合效益，促進農業科學發展。

第四，發展農業節水是提高農業防災抗災能力的迫切需要。隨著極端災害性天氣對農業生產影響加劇、現代農業發展對水的依賴和敏感程度提高，加強以節水灌溉為主的農田水利建設顯得尤為重要、極為迫切。

另一方面，雖然發展農業節水是如此重要和迫切，但卻缺乏專門的政策性指導文件。目前，我國有效灌溉面積為9.25億畝，節水灌溉工程面積4.38億畝，其中高效節水灌溉工程面積1.87億畝，雖然節水灌溉發展成效明顯，但總體滯后于現代農業發展和推進農業現代化的需要，缺乏專門的政策性文件提供指導。根據相關規劃，“十二五”期間全國將新增節水灌溉工程面積1.95億畝，其中發展高效節水灌溉工程面積確保5000萬畝、力爭新增1億畝。到2020年全國節水灌溉工程面積將力爭達到7.6億畝。而要大力推進節水灌溉發展農業節水，就必須強化頂層設計，為規劃編制、政策完善、工程建設、管理改革提供指導。

早在2001年，中央農辦就將農業節水作為重點課題列入研究計劃，成立了由中央農辦、水利部牽頭，原國家計委、財政部、農業部、國務院研究室、國家農業綜合開發辦公室等單位參加的課題組，著手編制了《全國農業節水發展綱要(2001-2010年)》。

為貫徹落實2011年中央一號文件和中央水利工作會議決策部署，把節水灌溉作為發展現代農業的一項根本性措施，進一步明確農業節水的目標任務和政策措施，使農業節水工作取得突破性進展，緩解水資源供需矛盾，確保國家糧食安全和農業農村發展的用水需求，水利部于2011年7月，又成立了《綱要》編制工作領導小組和專門工作班子，以《全國農業節水發展綱要(2001-2010年)》和近年完成的相關規劃為基礎，赴黑龍江、吉林、內蒙古、江蘇、新疆等地對節水灌溉發展情況進行了專題調研、廣泛聽取地方意見和建議，組織相關人員多次集中研討，并正式征求了中央農辦、國家發展改革委、財政部、農業部、國土資源部、科技部、國家林業局、國家氣象局等部門意見，進行了多次修改完善后，編制完成了本《綱要》。

記者：《綱要》的出臺有何重要意義？

王韓民：大力促進農業節水，對于推動現代農業和經濟社會可持續發展具有十分重要的意義，是一項利國惠民的戰略性工程。

《綱要》明確提出了從2012年到2020年我國農業節水發展的指導思想和工作方針、目標任務和政策導向、分區和分類指導、工程措施和支撐體系、體制和機制創新以及組織領導和實施等內容，對推進節水灌溉發展農業節水，進行了頂層設計，為規劃編制、政策完善、工程建設、管理改革提供了指導。

具體來講，《綱要》出臺的意義有以下五點：

首先，《綱要》的出臺有利于從整體上全面推進農業節水。《綱要》強調運用綜合性的措施，采取經濟、行政、法律、科技、工程等多種手段，到2020年，在全國初步建立農業生產布局與水資源條件相匹配、農業用水規模與用水效率相協調、工程措施與非工程措施相結合的具有中國特色的農業節水體系。在指導思想上強調“四個著力加強”，即著力加強工程、農藝、農機等節水措施的綜合運用，著力強化農業節水的科技支撐，著力創新農業節水工程管理體制，著力健全基層水利服務和農技推廣體系。

其次，《綱要》的出臺有利于從全局和戰略的高度，統籌謀劃農業節水工作。《綱要》在編制過程中，與《全國水資源綜合規劃》、《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009-2020年)》、《全國抗旱規劃》、《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》、《水利發展規劃(2011—2015年)》、《全國農業和農村經濟發展“十二五”規劃》、《全國節水灌溉規劃》以及大中型灌區配套改造、大型灌排泵站更新改造等規劃進行了協調和銜接，目標任務與政策措施都保持了一致。

第三，《綱要》的出臺有利于強化對農業節水的分區分類指導。《綱要》強調結合實際，因地制宜地對農業節水工作分區分類指導。綜合考慮各個地區不同的自然地理與氣候條件、水土資源狀況、生態環境、水利工程基礎、農作物種植結構以及農業農村發展需求，因地制宜、有針對性地提出了東北、西北、黃淮海和南方等地區農業節水發展的分類指導意見。

第四，《綱要》的出臺有利于推動農業節水發展體制機制創新。《綱要》在強調加強硬件設施建設的同時，也強調要創新農業節水發展的體制機制。提出要完善農業節水政策法規，建立嚴格的農業用水管理制度，增加農業節水投入，建立政府扶持和農民參與的農業節水發展機制，完善農業節水技術服務體系，深化農業節水工程管理體制改革，推進農業水價綜合改革，進一步增強農業節水發展的動力與活力。

第五，《綱要》的出臺有利于強化節水的公益性，明確了政府在農業節水發展中的責任主體地位。《綱要》在工作方針上，提出堅持政府主導，多方參與。加大公共財政對農田水利投入，明確地方政府職責，調動和發揮廣大農民以及社會力量參與農業節水工程建設與管理的積極性，建立政府調控、市場引導、公眾參與的農業用水新機制。

總之，《綱要》的出臺必將極大地促進農業節水工作和節水型社會建設，進而對促進我國水資源可持續利用、提高糧食綜合生產能力、轉變農業發展方式、降低農業生產自然風險產生巨大的推動作用。