慧聰水工業(yè)網(wǎng) 2015年6月18日，由E20環(huán)境平臺、中國供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟主辦，瀚藍(lán)環(huán)境協(xié)辦的“走進(jìn)瀚藍(lán)，探究傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)變革之道”供水聯(lián)盟第14次工作會議在廣東佛山成功召開，來自全國30余家供水企業(yè)的代表就PPP、混合所有制改革、落地水十條高標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)共同關(guān)注的話題進(jìn)行了坦誠開放的探討。

    期間，E20環(huán)境平臺高級合伙人、北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤深度解讀了國發(fā)45號文和60號文與供水行業(yè)的關(guān)系，分析了傳統(tǒng)供水企業(yè)目前面臨的三個狀態(tài)，并重點(diǎn)提出了針對供水企業(yè)如何在新政下把握發(fā)展機(jī)遇的多項(xiàng)建議。以下為其現(xiàn)場發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱。

E20環(huán)境平臺高級合伙人、北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤    

    一、傳統(tǒng)供水企業(yè)發(fā)展的三個狀態(tài)

    傳統(tǒng)水司，包括建設(shè)系統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域的各類其他行業(yè)、單元服務(wù)的公司都面臨著三個狀態(tài)：第一是幼年、第二是少年、第三是青年。這三個之外，還有一種是胎兒。

    原來排水公司的排水處是事業(yè)單位，沒有企業(yè)化的時候，實(shí)際上還是一個胎兒。傅濤老師有一個觀點(diǎn)，整個公共服務(wù)行業(yè)，包括環(huán)保、供水和燃?xì)猓际钦畬⑺墓彩聞?wù)、公共責(zé)任外部化給企業(yè)承擔(dān)的過程。承擔(dān)過程中如果外部化了，給其他企業(yè)來做，可能涉及到PPP的范圍，也有本地國企逐步市場化的過程，這個過程就像一個胎兒到幼兒，到少年，到青年的過程。

    什么叫幼年?它已經(jīng)是企業(yè)化了，但是它跟政府的界限相當(dāng)不明確，只是掛上了一個公司的名字。

    什么少年？它已經(jīng)開始跟政府有一個清晰的責(zé)權(quán)約定，要負(fù)責(zé)自己的融資。

    什么是青年時代？上市是一個標(biāo)準(zhǔn)，還有混合所有制也可以使公共服務(wù)的企業(yè)步入青年時代。

    公共服務(wù)的企業(yè)，從政府的服務(wù)逐漸外部化，政府界面逐漸上移中,公共服務(wù)企業(yè)市場化的過程，是生命從胎兒到幼年到少年、到青年的過程，一個傳統(tǒng)水司的目標(biāo)當(dāng)然是從胎兒到少年，最后成長為一個茁壯的青年，與政府母體有一個健康的重新確認(rèn)的健康關(guān)系(就像母子關(guān)系的演變一樣),在市場上發(fā)揮自己獨(dú)立的判斷、能動性和發(fā)展空間，這是每個希望有所作為的水司領(lǐng)導(dǎo)所追求的目標(biāo)，也符合習(xí)李時代中央改革的大方向。舉個例子，北京排水集團(tuán)，利用被列入投融資平臺黑名單的機(jī)會，通過引進(jìn)股東混合所有制并與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，將自己從報(bào)銷制初步升級到承包制，就是一個從幼年向少年過渡的過程。

二、供水相關(guān)的國家政策解讀

    一）十八屆三中全會決議

    首先，資源配置的市場化，十八屆三中全會決議是后續(xù)兩年各項(xiàng)改革文件的總綱，而這句話也是十八屆三中全會整個決議的總綱，和后續(xù)國家出臺的二三十份跟行業(yè)相關(guān)文件的總綱。資源配置市場化代表著什么？，公益事業(yè)需要資源配置市場化提高效率，公益事業(yè)也需要走向企業(yè)化運(yùn)營，這個問題在國家總綱中非常清晰。

    第二，國企改革的定位，國企改革定位需要滲透不同功能，在不同功能中可發(fā)現(xiàn)有三類國企：純市場化的國企，大力推向市場。還有一類，比如國防，會更加強(qiáng)調(diào)國家控制。第三類是帶有公共服務(wù)的特點(diǎn)，又需要市場化配置可以提高效率的部分，一方面跟政府依然存在著明確的補(bǔ)貼關(guān)系，一方面也需要在清晰的合同界面上發(fā)揮企業(yè)從報(bào)銷式走向承包制的重大改變，報(bào)銷式走向承包制涵蓋了前述的水司跟母體部分脫離后重新確定的正常關(guān)系。

    第三，積極發(fā)展混合所有制。

    第四，與公共服務(wù)領(lǐng)域直接相關(guān)的有三點(diǎn)：

    1、國有資本加大了公益性企業(yè)的收入。這給傳統(tǒng)水司堅(jiān)定了更強(qiáng)的信心，在國家方面，一方面要市場化，一方面要加大國有資本的投入力度。我們能否善于把這兩者之間對接起來，這是我們得到的發(fā)展最大補(bǔ)貼。政府資本投入的責(zé)任在公益事業(yè)上是加強(qiáng)的，但這部分加強(qiáng)要給企業(yè)劃一個合理的制度，實(shí)現(xiàn)股權(quán)制度、設(shè)計(jì)等等完好的對接，才能發(fā)揮它的效率。

    2、對于國資壟斷行業(yè)的市場化改革。所有市場化改革一定要提高績效。供水聯(lián)盟一直在推動績效。七八年來，無論國家怎么變，公共事業(yè)服務(wù)企業(yè)化中一個核心的標(biāo)桿是績效要提高。績效要提高，首先就是建立可考量的標(biāo)準(zhǔn)，我們E20所推動的供水評級就是為了完善這方面的缺失。

    第三，推進(jìn)水價改革。供水企業(yè)根本性的一個難題，是因?yàn)楣嫘詫傩詾槭裁锤阁w之間一直很難在供水領(lǐng)域完全脫開關(guān)系，跟本原因是基于歷史的“自來水”特點(diǎn)的長期水價不到位。從未來改革方向看，水價提升可以預(yù)期，這會增加企業(yè)在資本市場的想象空間，會讓上市公司得到更高的PE值，降低融資成本，雖然水價到位是需要時間的，但資本市場是看預(yù)期的。

    二）2014國發(fā)43號文

    2014年10月2日的國發(fā)43號文，原文叫《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，這個文件中，有三點(diǎn)：第一是規(guī)范政府的舉債模式。第二，關(guān)閉投資平臺。第三，鼓勵PPP推進(jìn)。

    在上一個十年中間，地方更多的建設(shè)行為已經(jīng)過于依賴投資平臺以及過于依賴政府財(cái)政，，跟市場化的效率產(chǎn)生了相違背的地方，也影響、阻礙了很多企業(yè)的正常發(fā)展。在這種情況下，中央政府看到積累的20萬億的地方債務(wù)已經(jīng)成為一條懸河，這方面的重大改革，其實(shí)也是一個迫在眉睫的事情。另外一方面，抓住這種機(jī)會，是地方國企很大一次調(diào)整的機(jī)會，也就是跟母體之間更清晰地界定責(zé)任的機(jī)會。

    投資平臺是融資，PPP也是融資，這兩者的區(qū)別是什么？

    最大的區(qū)別是，傅濤老師有一個觀點(diǎn)是一個二元關(guān)系走向三元關(guān)系的確立，通過PPP特許經(jīng)營，形成央地兩級政府和企業(yè)之間更健康穩(wěn)定的三元關(guān)系組合。如果企業(yè)跟地方政府是更清晰的獨(dú)立于母體之外的承包制的合同，它走向了一個企業(yè)和地方政府之間的商業(yè)性的合同關(guān)系，這種關(guān)系是可以明晰化、公開化和可追訴的，需要符合稅法、會計(jì)法各種法律文書商業(yè)的要求、規(guī)則，而它上市以后還要擴(kuò)大信息公開，地方政府的融資行為更容易被監(jiān)管，更容易符合商業(yè)的規(guī)則，在這過程中必然要考慮符合市場機(jī)制，考慮每個行為中帶來的經(jīng)濟(jì)效益。在這種情況下，所有地方政府的投融資行為更加有規(guī)則，更加容易走向理性化。這個過程包括地方國企的市場化，也包括PPP的推進(jìn)過程。

    三）2014國發(fā)60號文

    2014年11月26日國發(fā)60號文也是一個非常重要的文件，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵社會投資的意見》，這幾點(diǎn)跟我們都很有關(guān)系：

    第一，要求市政設(shè)施規(guī)模化經(jīng)營。整個財(cái)政體系的重構(gòu)，包括地方財(cái)政體系在新預(yù)算法下的新要求，鼓勵推動地方政府編制長期的地方報(bào)表，使地方政府的收支更加可計(jì)劃性，包括PPP政府公共財(cái)政的支付放入一般的公共預(yù)算，后來又出了一個文件，約定了一個天花板，地方政府一般公共收入的10%用于PPP項(xiàng)目的支付，財(cái)政部系統(tǒng)還在推進(jìn)其他方面的制度完善，包括項(xiàng)目的評估，也包括更加約束性的，對地方政府在PPP項(xiàng)目中支付給投資運(yùn)營商費(fèi)用的信用保障。

    第二部分也很重要，中央轉(zhuǎn)移支付的變革。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是怎么回事呢？目前，各地的財(cái)政收入中，有50%拿給中央，在中央確定的分稅制基礎(chǔ)上有50%給中央，中央把這50%拿走，約有8萬億重新回到地方，納入一般公共預(yù)算，主要支付地方政府的運(yùn)行，這部分金額中，主要是我們在富裕的省份收入拿去貼補(bǔ)相對落后的省份，支持他們政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這是第一部分資金。第二部分資金是支持重大項(xiàng)目，在市政環(huán)境領(lǐng)域，曾經(jīng)在中央政府的轉(zhuǎn)移支付下，曾經(jīng)支付過很多城市的供水管網(wǎng)建設(shè)，包括排水設(shè)施和排水管網(wǎng)的建設(shè)，在之前的系統(tǒng)下，更多是通過發(fā)改委立項(xiàng)，作為項(xiàng)目的資本金配套30-50%，地方政府需要自籌另外剩余的部分進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)之后符合國家的標(biāo)準(zhǔn)。

    2013年以來，財(cái)政部開始一系列重大的改革，應(yīng)該說它在資金的分配上，在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的使用上更多走向了前臺。最開始采用的是以獎代補(bǔ)，也就是說你建設(shè)完成之后，管網(wǎng)建設(shè)再配一部分資金，隨后一個案例是在2013年財(cái)政部啟動了節(jié)能減排示范城市的項(xiàng)目，最早的項(xiàng)目是湖北的新余開始的，新余獲得了評比中的第一，在這個過程中財(cái)政部要求地方政府通過咨詢機(jī)構(gòu)編制一個詳細(xì)的規(guī)劃，涉及到這個城市節(jié)能減排的上千個項(xiàng)目，首先是任務(wù)分解、目標(biāo)、定位，你的城市功能區(qū)定位，你的節(jié)能和減排污染長治方面，也包括一些能耗和節(jié)水的規(guī)劃。這個規(guī)劃中，有上千個項(xiàng)目，這中間包括工業(yè)企業(yè)治理的、綠色經(jīng)濟(jì)的、循環(huán)的，也包括建筑節(jié)能的等等。這些項(xiàng)目涉及到上百億資金，包括企業(yè)自籌、政府籌資和社會管理各方面的內(nèi)容，這樣的項(xiàng)目報(bào)到中央去，比如有100個城市報(bào)，財(cái)政部組織評委會，選擇打分靠前的一二十個城市，使這些城市獲得部分獎勵資金，5-10個億，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，在工業(yè)企業(yè)的貼息補(bǔ)貼中，在市政項(xiàng)目建設(shè)后的獎勵或者補(bǔ)貼中去實(shí)現(xiàn)這樣的貼補(bǔ)，這個財(cái)政系統(tǒng)對中央財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，支持環(huán)保市政方面使用上有重大變化，比之前的重點(diǎn)流域的國債項(xiàng)目的以資本金方式的集中審批和投放更加科學(xué)。

    財(cái)政部推出的文件中都寫的是示范城市，說這個城市作為表率，其實(shí)其背后的含義是中央財(cái)政希望找到一個更有效的、更有計(jì)劃性的、更符合市場選擇規(guī)律的一種方式來投放中央財(cái)政資金。

    值得注意的是今年兩個重大項(xiàng)目，一個是海綿城市，一個是地下管廊，也是財(cái)政部今年全國范圍內(nèi)的示范城市選擇，他們都提到采用PPP方式，會在補(bǔ)助資金上增加10%，這也是符合國家推進(jìn)要求的。類似的還有重金屬防治、園區(qū)循環(huán)化、城市礦山等等這些項(xiàng)目，都是由財(cái)政部經(jīng)建司在做的一些項(xiàng)目，因此從上述情況可以看到，國家在整個中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，在地方投融資行為上，在地方國企的改革方向上都在有一系列的系統(tǒng)性改革。

三、傳統(tǒng)水司實(shí)現(xiàn)從幼兒、少年到青年的成長

    我們再回來思考一下，如何抓住機(jī)遇，傳統(tǒng)水司如何從幼兒、少年往青年成長，有幾個建議：

    第一，企業(yè)自己的戰(zhàn)略，我們在橫向上擴(kuò)展首先要選擇，包括品牌和機(jī)制。瀚藍(lán)環(huán)境金總提到了走過這些路時的體驗(yàn)，比如不同單元之間相對的獨(dú)立性，建立外部鯰魚戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略上，水司要發(fā)展，要走向青年，首先定位的是一個大方向，有這樣一個明確的目標(biāo)，也只有有這樣的戰(zhàn)略訴求，才能在與政府母體分離中得到支持，因?yàn)檫@樣的分離應(yīng)該是讓企業(yè)成長而有能力承擔(dān)更大的責(zé)任。

    第二，從我們的思考來看，目前公共服務(wù)領(lǐng)域，除了供水，很多領(lǐng)域受歷史羈絆比較少一些，而各類固體廢棄物處置是比較容易發(fā)現(xiàn)機(jī)會的一個區(qū)域，比如垃圾末端的處理，各種垃圾、生活垃圾、城市礦山中的一部分，餐廚、廢棄物等等，由于歷史上都沒有建成很好的系統(tǒng)，給各地的供水企業(yè)有一個橫向擴(kuò)展的機(jī)會。

    第三，通過戰(zhàn)略確定很好的競爭機(jī)制，包括人才的機(jī)制、發(fā)展的機(jī)制，人才的引進(jìn)也是很重要的一點(diǎn)。

    第四，合作，在中國的發(fā)展中，包括瀚藍(lán)，傳統(tǒng)水司的核心優(yōu)勢是，我們了解地方政府，了解一個地方的經(jīng)營環(huán)境，另外我們了解公共服務(wù)本身內(nèi)在的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，畢竟是做了幾十年公共服務(wù)的公司。為什么這些公司有機(jī)會在環(huán)保等等其他領(lǐng)域擴(kuò)張過去呢？因?yàn)槲覀兏钊肓私饷癖姾驼g的關(guān)系，和中間作為企業(yè)的生存規(guī)律。比如民意的管理方面，很多項(xiàng)目都是網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)形式，供水企業(yè)有自己的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢。但技術(shù)研發(fā)不是公共服務(wù)企業(yè)的優(yōu)勢，在迅速擴(kuò)張中，我們與其他兄弟企業(yè)，包括與民營資本、跟環(huán)保的其他技術(shù)公司，增加我們沒有的單元或者提升核心競爭能力都是非常重要的方向。

    第五，當(dāng)獲得一個領(lǐng)域之后，追求極致化的服務(wù)，我們得到這個領(lǐng)域之后，能在這個領(lǐng)域長足發(fā)展，這是最基本的一個方向和要求。

    從外部方向來看：

    第一是通過混合改制，如何抓住機(jī)會，提升自己的效率，可能在總部單元，也可能在局部單元，都可以為自己獲得更好的機(jī)制上的空間。

    第二是爭取資源，并劃清界限。首先立足于自己的地方政府或者附近的地方政府，利用你們政府關(guān)系中相對強(qiáng)的部分，獲取一個相對獨(dú)立的市場化經(jīng)營資源，

    第三是在這個過程中，以上市為目的，為我們塑造一個明確的目標(biāo)，并且搭上資本的快車，在管理機(jī)制、理念等等各方面告訴我們有一個更好的選擇。

    第四是以合資公司的方式獲取PPP機(jī)會。在某些項(xiàng)目上，如果有些地方要求采用PPP方式，財(cái)政部的文件中提到也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立，但政府在項(xiàng)目公司中持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，而且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。當(dāng)我們面對地方政府確定把一個項(xiàng)目作為PPP推進(jìn)時，地方水司可以選擇成立二級的合資公司，并且占到50%以下，跟一個更有力的外部合作伙伴一起獲取這個項(xiàng)目，為自己積累業(yè)績、經(jīng)驗(yàn)，并獲取發(fā)展空間。